La Consulta ha stabilito che non spettava alla Camera negare (era il 22 settembre 2010) l’autorizzazione all’utilizzo delle intercettazioni richiesta dal gip di Napoli, perchè “la richiesta appare conforme ai principi e ai criteri enunciati”.
La sentenza 22-23 aprile 2013, n. 74, collocandosi nella scia della sentenza n. 188 del 2010, consolida la giurisprudenza della Corte costituzionale nel giudizio, per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, sorto a seguito della deliberazione di una Camera del Parlamento che ha negato l’autorizzazione a utilizzare intercettazioni telefoniche nei confronti di un proprio componente. Ciò che rafforza la linea interpretativa della Corte è, indubbiamente, il fatto che i parametri di giudizio – che, nella prima occasione in cui furono dettati, confermarono la legittimità del diniego autorizzatorio da parte del Senato – stavolta portano a dare torto al ramo del Parlamento trascinato in giudizio dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, che vede riespandersi la sua possibilità di utilizzare le intercettazioni nel procedimento penale in corso.
Certo, il presupposto su cui la Camera dei deputati s’era mossa, in ordine all’applicabilità dell’art. 68, terzo comma, della Costituzione, era molto distante da quello adottato dal Senato nel caso deciso nel 2010: nelle «considerazioni di metodo» formulate nella relazione (doc. IV n. 6-A) approvata dall’Assemblea con la deliberazione impugnata, la Giunta per le autorizzazioni affermava che l’art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003 (cd. “legge Boato”) – nell’assegnare al Parlamento il potere di autorizzare l’utilizzazione delle conversazioni, cui abbia preso parte un suo membro, che risulti quindi indirettamente e casualmente intercettato – «non detta un criterio, ma rimette la concessione o il diniego dell’autorizzazione ad una decisione dell’Assemblea», la quale, quindi, «può scegliere il criterio e dimostrarne, secondo la propria elaborazione politica e concettuale, la ragionevolezza».
La delibera del Senato “validata” dalla sentenza n. 188 del 2010, invece, apprezzava i requisiti di legalità costituzionale della richiesta di autorizzazione all’utilizzazione delle intercettazioni – e, segnatamente, il requisito della necessità previsto dall’articolo 6 della “legge Boato” – valutando la coerenza tra la richiesta e l’impianto accusatorio e, in particolare, se l’addotta necessità fosse stata «motivata in termini di non implausibilità». Si tratta di un indirizzo coerente con le motivazioni della Giunta del Senato sin dalla presidenza della legislatura in cui fu approvata la “legge Boato”, tant’è vero che il presidente di quel collegio – divenuto medio tempore deputato – lo sostenne con veemenza alla Camera dissentendo dalla più lassista giurisprudenza ivi rinvenuta (XV legislatura, Camera dei deputati, Assemblea, seduta n. 161 di mercoledì 30 maggio 2007, resoconto stenografico, testo integrale della dichiarazione di voto del deputato Giovanni Crema sul Doc. IV, n. 6-A).
E’ che la scelta di giudicare della “conferenza” o meno dell’intercettazione, rispetto all’imputazione elevata o ipotizzata, sembra un criterio estremamente labile, così come tutti gli argomenti che non concernono la plausibilità o la sufficienza della motivazione (che sono volti, piuttosto, a negare – peraltro, in modo assiomatico – rilievo decisivo al valore probatorio delle comunicazioni intercettate, come quelli ispirati al carattere della “decisività” della prova): essi richiamano piuttosto un’accezione “oggettiva” del vieto principio del fumus persecutionis1, che si traduce in un “processo al processo”.
Come sosteneva il deputato Crema, si tratta di “una funzione ed una verifica – non siamo magistrati, non siamo pubblici ministeri – che non spetta a noi e che l’ordinamento costituzionale non assegna alla Giunta”; la Corte ribadisce ora che la Camera non può sostituirsi al giudice per le indagini preliminari nella «valutazione circa la sussistenza, in concreto, di tale “necessità”», giacché questa «spetta indubbiamente all’autorità giudiziaria richiedente». Semmai il Giudice dei conflitti, proseguendo nella linea già aperta nel 2010, correda tale valutazione magistratuale di un onere motivazionale ulteriore, funzionale all’esercizio del potere di autorizzazione, in quanto pone la Camera competente in condizione di apprezzare compiutamente i requisiti di legalità costituzionale della richiesta.
Questa della “legalità costituzionale” della richiesta è una locuzione il cui impiego è interessante: essa, nella sentenza n. 188 del 2010, corrispondeva all’argomento del Senato, che aveva invocato a propria difesa il principio di leale collaborazione tra poteri dello Stato; per dimostrare di avere esperito le soluzioni di ricerca della prova alternative, ragionevolmente ipotizzabili, occorre il rispetto dell’obbligo (articolo 6, comma 3 della “legge Boato”) di indicare gli elementi su cui la richiesta si fonda – ovvero, «da un lato, le specifiche emergenze probatorie fino a quel momento disponibili e, dall’altro, la loro attitudine a fare sorgere la “necessità” di quanto si chiede di autorizzare» – e per il fatto che la asserita necessità dell’atto sia «motivata in termini di non implausibilità».
Ma ovviamente è possibile un impiego più vasto dell’espressione “legalità costituzionale”, se la si intende come riferita ai parametri con cui la Corte è chiamata, in altra veste, a giudicare della costituzionalità delle leggi. Com’è noto, la sentenza n. 390 del 2007, escluso “che la disciplina censurata potesse considerarsi “costituzionalmente imposta” dall’art. 68, terzo comma, Cost., si domandò se la stessa potesse ritenersi comunque “costituzionalmente consentita” (§ 5.5): in risposta, la Corte caducò l’articolo 6 della legge n. 140 del 2003 per gli utilizzi di intercettazioni nei confronti soltanto di terzi (per cui essi sono liberamente disponibili dal magistrato senza necessità di chiedere alcuna autorizzazione), mentre per l’utilizzazione nei confronti dei parlamentari “sospese il giudizio”, perché non era nel petitum della questione sottopostale. Sulla costituzionalità di questa parte residua dell’articolo 6, la Corte ha sin qui rifiutato di pronunciarsi, ravvisando in tutte le ordinanze di rimessione il difetto (o l’omessa motivazione) del requisito della rilevanza: esse infatti violavano tutte il meccanismo procedimentale individuato dalla Corte (v. ordinanze nn. 113 e 114 del 2010 e n. 171 del 2011).
Il quesito se la Corte costituzionale in sede di conflitto tra poteri dello Stato sia giudice a quo e possa sollevare questione di legittimità costituzionale dinanzi a sé stessa fu risolto, sia pure soltanto in astratto, dall’ordinanza 14 gennaio 2008, n. 8, in cui la richiesta della Camera dei deputati – di dichiarare la non spettanza del potere di emanare gli atti giurisdizionali impugnati, previa autorimessione della questione di costituzionalità dell’articolo 2 della legge n. 219 del 1989 – non fu dichiarata inammissibile. È ben vero che poi in concreto quel percorso non si rese necessario (in quanto la Corte, con la sentenza n. 241 del 2009, ha dichiarato che quella disposizione era stata male interpretata); ma resta acclarato che quel percorso è agibile, sia pure sotto il vincolo della rilevanza e della non manifesta infondatezza. Dobbiamo allora dedurne che, giurisdicendo per la seconda volta sul corretto modo di richiedere l’autorizzazione parlamentare e di accordarla, la Corte costituzionale ha mandato in cavalleria la “sospensione del giudizio” sull’articolo 6 della “legge Boato”, per la parte residua? Forse si tratta di una conclusione affrettata, o, meglio, riduttiva della complessità del problema sottostante.
Operando “come se” l’articolo 6 fosse costituzionale, la Corte ci dice molte cose interessanti (e, forse, funzionali ad una diversa modulazione della guarentigia, che corrisponde ad un’esigenza evidentemente non voluttuaria). In primo luogo, essa ricorda che il criterio della «necessità» processuale è stato “deciso con legge dal Parlamento stesso” e pertanto, oltre ad operare come condizione per l’utilizzazione delle intercettazioni nel corso del processo, agisce anche “come limite dell’attività dell’autorità giudiziaria nei confronti dei parlamentari”: “soltanto qualora” la richiesta di autorizzazione avanzata dal Giudice per le indagini preliminari abbia ad oggetto intercettazioni fortuite la cui utilizzazione non risponda al richiamato criterio di «necessità», l’esercizio del potere giudiziario sarebbe ritenuto illegittimo. In altri termini, la protezione dell’attività parlamentare dalle interferenze giudiziarie è condizion necessaria ma non sufficiente per far scattare la legittimità dell’invocazione della guarentigia: i beni protetti dall’articolo 68 Cost. – «la funzionalità, l’integrità di composizione (nel caso delle misure de libertate)2 e la piena autonomia decisionale» dell’Assemblea – non sono meritevoli in sé, ma solo in quanto le interferenze giudiziarie siano anche «illegittime», ossia impiegate «con scopi persecutori, di condizionamento, o comunque estranei alle effettive esigenze della giurisdizione», identificandosi il bene protetto «con l’esigenza di assicurare il corretto esercizio del potere giurisdizionale nei confronti dei membri del Parlamento, e non con gli interessi sostanziali di questi ultimi (riservatezza, onore, libertà personale), in ipotesi pregiudicati dal compimento dell’atto» (sentenza n. 390 del 2007).
Rispetto all’accezione classica della guarentigia, ma anche rispetto alla teoretica della normativa “domestica” delle Camere, la proclamazione è di non scarso momento. Nella Costituzione repubblicana, come interpretata dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n. 9 del 1970), l’immunità parlamentare non si configura come un diritto soggettivo del singolo parlamentare, ma come una prerogativa propria del Parlamento nella sua collegialità (tanto è vero che, contrariamente a quanto comunemente si crede, l’immunità è irrinunciabile da parte del parlamentare perché è un diritto che non spetta a lui come persona ma all’Assemblea nella sua interezza). Finora si riteneva, però, che da tale configurazione scaturisse che, in sede autorizzatoria, la Camera competente potesse concedere o meno sulla base di una sua valutazione politica assolutamente discrezionale e, quindi, insindacabile; la stessa “norma sulle fonti” sarebbe dovuta essere di origine parlamentare e quindi, in astratto, derogabile dalle successive determinazioni parlamentari di pari livello. Si trattava di un retaggio della teoretica anglosassone della centralità del Parlamento, che si manifesta nel diritto di amministrare i propri internal affairs all’interno dei parliamentary precincts: lo scopo di tale diritto è quello di assicurare che il Parlamento possa assolvere le proprie funzioni di Assemblea legislativa e deliberativa senza interruzioni o impedimenti, tant’è vero che a Londra si considera violazione della prerogativa (e quindi Contempt of Parliament) ogni “minaccia, ostacolo o intimidazione di un membro del Parlamento (…) nell’esercizio delle sue funzioni”3.
A questa configurazione, nella sentenza n. 74 (leggibile in allegato), si apportano significative varianti. Quando si osserva che le disposizioni sulle immunità e prerogative, a tutela della funzione parlamentare, derogano al principio di parità di trattamento davanti alla giurisdizione, si ricorda che tale principio è «alle origini della formazione dello Stato di diritto» (sentenze n. 262 del 2009 e n. 24 del 2004) – e deve, quindi, «essere interpretat[o] nel senso più aderente al testo normativo» (sentenza n. 390 del 2007).
La Revisione del 1993, quando ha sostituito l’originaria autorizzazione a procedere nei confronti dei membri del Parlamento con un sistema basato su specifiche autorizzazioni ad acta, avvalora tale interpretazione: nell’attuale sistema delle immunità e delle prerogative parlamentari, «non più l’intero procedimento, ma solo tali atti sono considerati idonei a incidere sulla libertà e l’indipendenza della funzione parlamentare», e «queste sono suscettibili di sacrificio nei limiti in cui il compimento in concreto di taluno di essi – in relazione alla sua attitudine tipica – corrisponda alle specifiche esigenze procedimentali e, in particolare, investigative» (sentenza n. 188 del 2010).

È quindi “esclusa la possibilità che la Camera alla quale appartiene il parlamentare le cui conversazioni siano state intercettate decida su una richiesta di autorizzazione avanzata ai sensi dell’art. 6 della legge n. 140 del 2003 alla stregua di criteri discrezionalmente scelti caso per caso o comunque diversi da quello indicato dallo stesso Parlamento in sede legislativa, nei limiti di cui all’art. 68 Cost.”.
La procedura non è un mero corredo della guarentigia: essa è parte della tutela stessa4. Poiché la procedura a ricaduta penalistica è quella a maggior rischio di conflitto con le varie sfaccettature del principio di legalità, che disciplina la materia, la problematica s’interseca con quella di quale sia lo strumento regolatorio più idoneo a dettare criteri prefissati cui informare la concessione od il diniego dell’autorizzazione. Perfino nel Regno Unito, in sede di istituzione del nuovo Parlamento scozzese, si è colta l’occasione per disciplinare in legge alcuni profili rientranti nell’exclusive cognisance5 del “modello Westminster”: lo Scotland Act del 1998 all’articolo 23 ha disciplinato la testimonianza e l’acquisizione dei documenti dinanzi al Parlamento (o sua commissione o sottocommissione, ai sensi del comma 8); l’articolo 24 regola la procedura di convocazione; le sanzioni per il rifiuto di presenziare o di consegnare il documento sono previste all’articolo 25, mentre l’articolo 26 prevede forme e conseguenze del giuramento del testimone; l’articolo 27, infine, prevede un peculiare ruolo del vertice dell’amministrazione della Giustizia scozzese nel procedimento, come snodo per regolare il rapporto con procedimenti penali in corso.
Nel nostro ordinamento, la questione pare affrontata con una certa disinvoltura. Quando la Corte costituzionale scelse di non prendere posizione6 sulla sottoposizione o meno degli atti elettorali preparatori alla giurisdizione parlamentare di cui all’articolo 66 Cost., non ebbe da obiettare comunque alla possibilità che la materia fosse normata con atto avente forza di legge (fatto salvo il rispetto della sua determinazione dei limiti della giurisdizione esclusiva)7. Certo, anche qui la norma di legge che impone il criterio di necessità è invocata “nei limiti di cui all’art. 68 Cost.”8, ma questo non è dirimente per distinguere la causa dall’effetto, nel movente dell’arresto della Corte. Soprattutto, questo non definisce il traguardo, a cui questa giurisprudenza, ancora assai mobile, tende.
Dall’attenzione, ribadita anche ora, per una motivazione “non implausibile”, si desume che il valore, la cui tutela è dirimente, è in realtà quello enunciato dalle sentenze della Corte costituzionale nn. 87 ed 88 del 2012: la leale collaborazione tra poteri dello Stato, che in esse è fonte di previsioni processuali di mero rango ordinario, pur in materia di immunità (istituto la cui istituzione, vi si ripete, può provenire soltanto da norme di rango costituzionale).
Il dato della leale trasmissione di informazioni – significative per valutare la non casualità e quindi, per converso, per confermare od escludere la frode alla guarentigia del terzo comma dell’articolo 68 Cost. – si va quindi consolidando per via giurisprudenziale; ne deriva un indirizzo nel quale, in prospettiva, la sempre possibile questione di legittimità costituzionale -sulla parte della “legge Boato” che istituisce l’autorizzazione successiva all’utilizzo delle intercettazioni di parlamentari – potrebbe assumere valore meno dirompente di quanto appare oggi.
La procedura dell’articolo 6 della “legge Boato” potrebbe allora sopravvivere nella misura in cui resti funzionale a soddisfare un’esigenza meramente informativa della Camera competente, per metterla in condizione di valutare se sollevare conflitto: una norma di legge atta a corredare il rapporto giudici-Parlamento degli accorgimenti procedimentali, idonei a garantire i valori equiordinati enunciati in rapporto alla giurisdizionalità della materia.
Laddove in Parlamento si deducesse che la magistratura non ha motivato plausibilmente sulla necessità dell’utilizzo, a valle della procedura parlamentare non si dovrebbe negare l’autorizzazione9, bensì sollevare conflitto di attribuzioni, nei confronti della magistratura procedente, per elusione dell’articolo 68 terzo comma Cost., in ragione dell’asserita non casualità dell’intercettazione.
Proprio per caducare l’autorizzazione “successiva” (e per “degradare” la norma a fonte di una procedura tesa al rispetto dell’obbligo di informativa) è stato proposto, al termine della XVI legislatura, il disegno di legge n. 3618 (Tutela delle comunicazioni e della libertà di movimento dei titolari di guarentigie costituzionali, d’iniziativa dei senatori Poretti e Perduca): esso da un lato ribadisce l’obbligo dell’autorità giudiziaria di enunciare il fatto per il quale è in corso il procedimento, indicando le norme di legge che si assumono violate, nonché di fornire alla Camera, alla quale il soggetto intercettato indirettamente appartiene, gli elementi su cui fonda il provvedimento; dall’altro lato, ripartisce l’onere della prova della non casualità, per i giudizi in cui rileva10. Esso graverebbe: sul parlamentare, se non ha previamente comunicato la riconducibilità a sé medesimo della linea telefonica (con un meccanismo volto ad integrare l’anagrafica dell’utenza presso il gestore); sulla Camera competente, che però potrebbe richiedere all’autorità giudiziaria competente gli elementi su cui si fonda l’avvenuto svolgimento dell’intercettazione, “fatto salvo il rispetto del segreto delle indagini, quando riferito ad atti non a conoscenza delle parti private”.
Si tratta di un altro ambito sul quale la funzione legislativa avrebbe margine per essere esercitata, secondo direttrici già desumibili dalla giurisprudenza costituzionale; fermo restando che, sul tutto, aleggia sempre il fantasma della “supplenza” con cui la Corte potrebbe censurare la sempre meno giustificabile inerzia del legislatore.

1 Tradizionalmente, la valutazione politica dell’Assemblea (e della Giunta proponente) è stata ricollegata all’esistenza di un fumus persecutionis che giustificava il diniego di autorizzazione a procedere, quando tale istituto era vigente (prima del 1993). In proposito, si era più volte sottolineata la marginalità applicativa di un criterio interpretativo che considerasse il fumus persecutionis in termini strettamente soggettivi, riconducibili cioè all’esistenza di un animus persecutionis da parte del magistrato procedente. Fu per questo motivo che, sempre sotto la vigenza del precedente istituto autorizzatorio, la Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato nella seduta del 16 giugno 1988 approvò un documento nel quale si dichiarava che “con l’espressione si intende (…) persecutoria l’azione penale che, per il tempo e le modalità del suo esercizio ovvero per la sua manifesta infondatezza, pur diretta nei confronti del singolo parlamentare, costituisce un vulnus per l’istituzione parlamentare”. La schematizzazione che ne derivava, nella pratica delle Giunte, induceva a distinguere tra:

  • Fumus persecutionis di primo grado, ovvero la persecuzione dolosa del magistrato nei confronti del parlamentare;
  • Fumus persecutionis di secondo grado o soggettivo, quando deriva dalle modalità e dal tempo dell’esercizio dell’azione penale;
  • Fumus persecutionis di terzo grado o oggettivo, che emerge dalla manifesta infondatezza dell’azione.

2 Interessantissimo anche questo inciso, che (laddove inteso a circoscrivere i criteri secondo cui concedere o meno le autorizzazioni ex secondo comma art. 68 Cost.) smentirebbe l’“effetto di trascinamento” interpretativo che – pur abolita l’autorizzazione a procedere, dopo il 1993 – ha indotto a ritenere che i medesimi criteri del fumus persecutionis potessero essere trasposti all’azione cautelare penale, nell’ambito della quale sono inoltrate alle Camere le richieste di autorizzazione cd. ad acta, per provvedimenti coercitivi nei confronti dei parlamentari. Non è ininfluente considerare l’effetto pratico che questa trasposizione aveva nel procedimento penale. È ben vero che era sempre puntualmente ribadito, nella relazione della Giunta di diniego dell’autorizzazione alla misura cautelare, che “Certamente la Giunta non deve sostituirsi al giudice per le indagini preliminari nella valutazione procedimentale della sussistenza o meno delle esigenze cautelari tipizzate dall’articolo 274 del codice di procedura penale; né per converso la Giunta deve automaticamente far discendere un fumus persecutionis da un accertamento incidentale della mancanza di tali esigenze cautelari” (XIV lgs., Doc. IV, n. 1-A del Senato; analogamente, Doc. IV, n. 5-A della Camera, p. 4); ma è altrettanto vero che – in varie sedi giudiziarie successive alla pronuncia delle Camere – la difesa processuale del parlamentare spendeva “l’accertamento effettuato dalla Giunta delle autorizzazioni a procedere che, nella sua relazione approvata a larga maggioranza dalla Camera dei deputati, ha (ritenuto) sussistente l’esistenza del fumus persecutionis riconducibile all’operato della procura stessa e del giudice per le indagini preliminari” (cfr. Corte di Cassazione, Sezioni Unite Penali, sentenza n.13687/2003). Non basta censurare queste pratiche difensive come anomale od abnormi: occorre invece prendere atto che esse sono il frutto di un’inevitabile accezione “censoria” che si ricollega al concetto stesso di fumus persecutionis. Per abbandonare questa deformazione, un nuovo criterio era stato affacciato alla Camera con il Doc. IV, n. 17-A della XIII legislatura, dopo una disamina dei numerosi (oltre cinquanta) casi di richiesta di arresto nei confronti di deputati nel corso delle varie legislature. Di quelli sottoposti alla valutazione della Camera dei deputati, soltanto quattro hanno visto l’accoglimento della richiesta di arresto formulata nei confronti di deputati; in tutti gli altri casi la richiesta non è stata accolta. Solo in due o tre casi, rispetto agli oltre cinquanta in cui è stata respinta la richiesta di arresto, la motivazione che la Giunta ha portato all’Assemblea e che quest’ultima ha poi accolto, faceva riferimento al fumus persecutionis. Negli altri casi, quindi nella stragrande maggioranza, la ragione addotta dalla Camera per respingere l’autorizzazione all’arresto del parlamentare è stata basata su altre argomentazioni: così scriveva il relatore di quel fondamentale testo, l’allora vicepresidente della Giunta della Camera, onorevole Filippo Berselli. Le ragioni che hanno indotto la Camera a respingere in quasi tutti i casi la richiesta della magistratura hanno trovato il loro fondamento nell’esigenza di “salvaguardare l’integrità numerica della Camera stessa”, ritenendo tollerabile un sacrificio dell’interesse di giustizia. Quindi, il problema non è di porre il voto della Giunta e dell’Aula in alternativa all’azione dei magistrati; “si può rispettarla e si può essere tranquillamente fiduciosi che i magistrati facciano la loro opera, si può pensare che essi l’abbiano svolta al meglio e contemporaneamente, come quasi sempre è avvenuto, negare l’autorizzazione all’arresto” (Doc. IV, n. 17-A, cit., pp. 52-53). Secondo questa tesi, il criterio da seguire è quindi quello di un bilanciamento tra gli elementi che i magistrati hanno indicato nell’ordinanza cautelare (come gravi indizi di colpevolezza per reati di particolare gravità, e come dimostrazione dell’esistenza di esigenze cautelari) e l’esigenza “che, salvo casi eccezionali questa Camera deve poter decidere con il numero complessivo che gli elettori hanno stabilito in ossequio alla Costituzione” (Doc. IV, n. 17-A, cit., p. 53). A tale criterio del bilanciamento di interessi s’è uniformato, nella XIV legislatura, il Doc. IV, n. 1-A approvato dal Senato nel caso Marano, il Doc. IV, n. 4-A (approvato dal Senato nel caso Nocco) ed il Doc. IV, n. 7-A (approvato dal Senato nel caso Nessa): tutti casi in cui si ritenne che non ricorressero “affatto i presupposti prima ricordati, vale a dire la straordinaria gravità del reato e la eccezionale rilevanza delle esigenze cautelari, che solo potrebbero rendere motivata e giustificabile la eventuale decisione di arrecare un vulnus al plenum assembleare e quindi di alterare l’equilibrio tra le forze politiche scaturito dal voto popolare”. Nella XVI legislatura al criterio del bilanciamento si è uniformato il Doc. IV, n. 1-A, ma non il Doc. IV, n. 8-A, secondo cui “la Giunta ha ritenuto, infatti, che se una deliberazione positiva in tal senso ha come conseguenza immediata una proposta all’Assemblea di diniego dell’autorizzazione all’esecuzione dell’ordinanza applicativa della misura cautelare degli arresti domiciliari, invece – laddove si reputi non sussistente il fumus persecutionis –, la Giunta medesima deve quindi procedere a valutare le esigenze cautelari in rapporto allo svolgimento della funzione parlamentare”; tale impostazione svaluta l’argomento dell’integrità del plenum a fattore meramente ancillare, come dimostra il fatto che – dopo aver sostenuto l’esistenza del fumus, sia pure in termini di probabilità – la relazione in questione affrontava comunque anche (in termini di subordinata, evidentemente) la confutazione delle esigenze cautelari (funzionale all’altro criterio, opposto al fumus). Si rammenta altresì che, quando la Commissione affari costituzionali del Parlamento europeo esaminò la ratio dell’istituto immunitario esistente nei Paesi membri dell’Unione, affermò che “nell’esercizio dei suoi poteri in materia di privilegi e immunità, il Parlamento mira principalmente a sostenere la propria integrità di assemblea legislativa democratica e a garantire l’indipendenza dei suoi membri nell’esercizio delle loro funzioni” (relazione Duff, A5-0195/2002, 28 maggio 2002).
3 Report of joint committee on parliamentary privilege – Session 1998-99, § 264. La procedura per le denunce per violazione di privilegio, con la decisione parlamentare del 6 febbraio 1978, prevede che la Camera eserciti con la massima cautela la propria giurisdizione penale. Essa fu condizionata al seguente requisito: l’azione del Parlamento deve essere essenziale al fine di apprestare ragionevole protezione alla Camera, ai suoi componenti o ai suoi ufficiali, a fronte di impropri comportamenti di ostruzione, o tentativi o minacce in tal senso, quando esse causino (o quando sia probabile che causino) un’interferenza sostanziale con l’espletamento delle relative funzioni. Tutte le accuse di violazione di privilegio o di oltraggio alla Camera devono essere sottoposte al Presidente, privatamente e per iscritto, il più velocemente possibile; egli, con i documenti o le prove a sostegno, deve considerare anzitutto se la questione sia stata sollevata per tempo e se rientra nella materia del privilegio; successivamente, verifica se c’è stata la “sostanziale interferenza” o se la questione è insignificante e, solo dopo, permette alla denuncia di procedere nel giudizio, comunicando al querelante la decisione di permettergli di mettere in moto la questione nella Camera. è alla magistratura inglese che si deve la più convincente proclamazione della reciproca indipendenza e della leale cooperazione tra magistratura e Parlamento. Nella sentenza Court of Appeal, Civil Division, Regina v. HM Treasury, ex parte Smedley, [1985] 1 All ER 589, Sir John Donaldson scriveva: “Although the United Kingdom has no written constitution, it is a constitutional convention of the highest importance that the legislature and the judicature are separate and independent of one another, subject to certain ultimate rights of Parliament over the judicature which are immaterial for present purposes. It therefore behoves the courts to be ever sensitive to the paramount need to refrain from trespassing on the province of Parliament or, so far as this can be avoided, even appearing to do so. Although it is not a matter for me, I would hope and expect that Parliament would be similarly sensitive to the need to refrain from trespassing on the province of the courts”.
4 Una procedura che permea di sé anche la possibile adesione della Corte all’indirizzo secondo cui, in materia di misure restrittive della libertà personale, l’integrità dell’organo parlamentare costituisce il fine prevalente della garanzia costituzionale contemplata dall’articolo 68 della Costituzione: come s’è detto, essa può essere pretermessa solo in presenza di casi particolarmente gravi, in cui la natura del reato, la pericolosità del soggetto, l’indispensabilità assoluta della privazione della libertà personale del parlamentare ai fini del corretto progredire del procedimento penale, sono tali da soverchiare l’altra esigenza (Atti Senato, XIII Leg., Doc.IV, n. 4-A). Pertanto, solo la straordinaria gravità del reato e la eccezionale rilevanza delle esigenze cautelari potrebbero rendere motivata e giustificabile la eventuale decisione di arrecare un vulnus al plenum assembleare e quindi di alterare l’equilibrio tra le forze politiche scaturito dal voto popolare (Atti Senato, XIV Leg., Doc. IV, n. 1-A).
5 Per la quale la Camera è padrona delle sue regole interne, decidendo se e quando vi debba avere accesso la legge “esterna”: la delimitazione di tale principio, in rapporto a fattispecie di diritto penale, è comunque stata acclarata di recente da Corte suprema del Regno Unito, sentenza 10 novembre 1° dicembre 2010, R v Chaytor and others, [2010] UKSC 52.
6 Corte Costituzionale, sentenza n. 259 del 2009: “Si tratta, come già detto, di contrasti che possono dar luogo ad un regolamento di giurisdizione o ad un conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato, dal primo dei quali discende il riparto della giurisdizione in base alla legge ordinaria, dal secondo la delimitazione delle sfere di competenza costituzionalmente sancite, qualora il problema si incentri sull’interpretazione dell’art. 66 Cost.. In definitiva, non siamo in presenza di un vuoto di tutela dipendente da una carenza normativa incolmabile con gli ordinari strumenti ermeneutici e processuali, ma di una controversia interpretativa, che può essere considerata una circostanza contingente e accidentale non riferibile alla norma in sé e che, pertanto, non dà luogo ad un problema di costituzionalità (tra le pronunce recenti, ordinanza n. 385 del 2008)”.
7 Corte Costituzionale, sentenza n. 259 del 2009: ”Da quanto sopra rilevato segue, come logica conseguenza, che la cognizione delle controversie che abbiano ad oggetto il diritto di un candidato a partecipare ad una competizione elettorale potrebbe essere attribuita al giudice amministrativo solo a titolo di giurisdizione esclusiva. E difatti l’art. 44 della legge 18 giugno 2009 n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile) ha delegato il Governo ad introdurre, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge stessa, «la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle controversie concernenti atti del procedimento elettorale preparatorio per le elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, mediante la previsione di un rito abbreviato in camera di consiglio che consenta la risoluzione del contenzioso in tempi compatibili con gli adempimenti organizzativi del procedimento elettorale e con la data di svolgimento delle elezioni». Se quindi l’introduzione di un nuovo caso di giurisdizione esclusiva può essere effettuata solo da una legge – come prescrive l’art. 103, primo comma, Cost., e nel rispetto dei principi e dei limiti fissati dalla sentenza n. 204 del 2004 di questa Corte – risulta inammissibile il petitum posto dal giudice rimettente, che si risolve nella sostanza, per le ragioni illustrate prima, nella richiesta a questa Corte di introdurre essa stessa, con una sentenza additiva, tale nuovo caso, che può invece essere frutto di una scelta legislativa non costituzionalmente obbligata.”
8 Prefigurando una legge di mera ricognizione ed attuazione della normativa costituzionale, un po’ come l’articolo 3 della medesima legge n. 140 del 2003 fu ricostruito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 120 del 2004.
9 Visto che, secondo quanto disposto dalla stessa sentenza n. 390/2007 della Corte costituzionale, la concessione dell’autorizzazione non può sanare ex post il vizio di assoluta inutilizzabilità di un atto condotto in violazione della guarentigia (§ 5.3: “Con il rischio – da taluni paventato – che un siffatto meccanismo possa porsi addirittura in contrasto con la stessa norma costituzionale, attribuendo, di fatto, all’Assemblea parlamentare – nel caso di concessione dell’autorizzazione – la facoltà di “sanare”, rendendoli utilizzabili, mezzi di prova acquisiti contra constitutionem”).
10 Nel citato § 5.3 della sentenza n. 390/2007 si ricorda infatti che “l’autorizzazione successiva prevista dall’art. 6 della legge n. 140 del 2003 – ove configurata come strumento di controllo parlamentare sulle violazioni surrettizie della norma costituzionale – non solo non sarebbe indispensabile per realizzare i fini dell’art. 68, terzo comma, Cost.; ma verrebbe a spostare in sede parlamentare – in una situazione nella quale risulterebbe eventualmente attivabile anche il rimedio del conflitto di attribuzioni – un sindacato che trova la sua sede naturale nell’ambito dei rimedi interni al processo” (corsivi aggiunti).
Corte costituzionale, sentenza 74/2013 del 23 aprile

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