Giunti parallelamente in decisione, i ricorsi delle due Camere in tema di “ministerialità dei reati” – volti ad imporre al p.m. un obbligo generalizzato di trasmissione al tribunale dei ministri, con connessa informativa alla Camera competente, in caso di notitia criminis riferita ad un ministro – sono stati respinti dalle sentenze della Corte costituzionale nn. 87 ed 88 del 2012 (il testo integrale è nei documenti correlati a questo articolo): tra di loro si differenziano in alcuni limitatissimi profili, ma per il resto esse costituiscono ambedue la pietra tombale sull’interpretazione volta a dilatare la “sentenza Matteoli”.
La sentenza n. 241 del 2009 aveva statuito il dovere, per l’autorità giudiziaria procedente, di informare il Presidente della Camera competente – ai sensi dell’articolo 8, comma 4, della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 – dell’archiviazione “asistematica” disposta dal Tribunale dei ministri (che, dopo aver escluso la natura ministeriale dei reati ascritti all’imputato Matteoli, si era limitato a disporre la trasmissione degli stessi all’autorità giudiziaria competente). Ecco quindi che le Camere avevano sostenuto che tale informativa (ricostruita sistematicamente come in astratto prodromica ad un conflitto, perché idonea a mettere in condizioni la Camera competente di dolersi dinanzi alla Corte costituzionale della violazione della sua competenza autorizzatoria, in presenza di un reato ministeriale erroneamente trattato da comune) andava estesa a qualunque notizia di reato concernente un ministro od un presidente del consiglio, pena la possibilità di frustrare il controllo: anzi, secondo la doglianza principale (e massimale) delle Camere, il canale del tribunale dei ministri avrebbe dovuto qualificarsi come obbligato, per evitare che la cognizione della ministerialità sfuggisse totalmente al meccanismo delineato dalla legge costituzionale n. 1 del 1989.
Che tale lettura non fosse affatto scontata è dimostrato dal fatto che per ben due legislature il deputato Consolo avesse senza successo avanzato una proposta di legge (A.C. n. 891 della XVI lgs.), in cui si sarebbe riservato alla Camera – competente ai sensi dell’articolo 5 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 – il compito di valutare l’eventuale natura “non ministeriale” del fatto ascritto ad un membro del Governo: tale mancata approvazione era giudicata elemento dirimente – nella sua audizione alla Giunta delle autorizzazioni della Camera del 22 marzo 2011 – dal professor Alessandro Pace, che ricordava che la trasmissione dal p.m. al tribunale dei ministri deve avvenire “con le sue richieste”, “il che evidentemente presuppone – ancora una volta – che il p.m. abbia qualificato in senso ministeriale, alla luce dell’articolo 96 Cost., il reato di cui deve riferire al Tribunale dei ministri”. Ancor più dirimente era la giurisprudenza: già il professor Stelio Mangiameli, nella citata sede di audizioni, aveva ricordato che la giurisprudenza di Cassazione, sul punto, è consolidata. Essa rimonta alla sentenza 6 agosto 1992 nel caso Ferlin, secondo cui “poiché ogni giudice è giudice della propria competenza, il giudice che (…) ritenga la propria competenza a decidere su un determinato fatto, nessun obbligo ha di devolvere la questione al giudice superiore o speciale che secondo le deduzioni delle parti sarebbe competente; l’eventuale errore di detto giudice nella valutazione sulla competenza andrà corretto dal giudice dell’impugnazione”; la conferma di ciò venne dalla Corte di cassazione nella declaratoria di inammissibilità del ricorso Mastella, pronunciata il 3 marzo 2011 con sentenza n. 10131/2011 dalla VI sezione penale, la quale pure non escludeva che lo strumento del conflitto potesse essere autonomamente attivato dalla Camera (e giudicato dalla Corte costituzionale).
Proprio questo è avvenuto con le due sentenze in commento, le quali confermano anche le più diffuse impressioni critiche della dottrina sulla fragilità dei ricorsi (cfr. Arconzo, A chi spetta l’ultima parola in tema di ministerialità dei reati, su Forum di Quaderni costituzionali, 2010). In effetti, nella giurisprudenza della Corte i principi fondamentali delle due pronunce erano presentissimi da tempo: nella configurazione del reato ministeriale «prevale l’elemento oggettivo su quello soggettivo» (sentenza n. 125 del 1977); ciò allo scopo di “escludere che le immunità costituzionali possano trasmodare in privilegi, come accadrebbe se una deroga al principio di uguaglianza innanzi alla legge potesse venire indotta direttamente dalla carica ricoperta, anziché dalle funzioni inerenti alla stessa” e ciò anche laddove “venga in questione proprio la responsabilità per reato ministeriale” (sentenza n. 6 del 1970); la deviazione dalle ordinarie regole processuali è tollerata, quanto alla posizione del titolare di un organo costituzionale, «solo per lo stretto necessario» (sentenza n. 262 del 2009), e, al di fuori di simile limite funzionale, “scade in prerogativa illegittima, se priva di espressa copertura costituzionale” (sentenza n. 23 del 2011).
Con la revisione costituzionale del 1989 “il legislatore costituzionale ha ritenuto opportuno non già privare l’ordine giudiziario dei suoi compiti istituzionali, ma realizzare in seno ad esso un meccanismo procedimentale, giudicato particolarmente incisivo, ove si cumulassero nel medesimo organo funzioni inquirenti e giudicanti (…) alla base della creazione del Collegio previsto dalla legge costituzionale si pone dunque non l’insussistente terzietà rispetto al potere giudiziario, al quale appartiene strutturalmente, ma l’obiettivo cumulo di funzioni, altrimenti da ripartirsi secondo criteri di separazione tra giudice e pubblico ministero”. Rispetto alla precedente “condizione di iniziale e paritario concorso di due poteri dello Stato a conoscere del medesimo fatto” (secondo un modello che “ricorda l’attuale assetto dei rapporti tra Camere e potere giudiziario riguardo all’applicabilità della prerogativa dell’insindacabilità prevista, per i membri del Parlamento, dall’art. 68, primo comma, Cost.”), quindi, la revisione costituzionale del 1989 ha profondamente innovato “con la revisione dell’art. 96 Cost., che ha confinato l’attribuzione del Parlamento alla sola valutazione delle condizioni per concedere, o negare, l’autorizzazione a procedere”. Pertanto, “nel vigente ordine costituzionale, il principio di generale attribuzione all’autorità giudiziaria ordinaria dell’esercizio della giurisdizione penale, salvo le eccezionali e restrittive deroghe stabilite espressamente dalla fonte superprimaria, non incontra alcun limite ulteriore, e torna così in modo del tutto naturale ed automatico a governare la fattispecie della responsabilità penale del Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero di un ministro, in accordo con i principi di uguaglianza, legalità e giustiziabilità dei diritti, ribaditi, quanto ai pubblici funzionari, dall’art. 28 Cost.” (sentenza n. 154 del 2004).
Per conciliare tali principi con la tutela dello spazio di apprezzamento della Camera competente (investita dell’attribuzione relativa all’autorizzazione a procedere, rispetto alla quale è strumentale il sindacato incidentale sulla effettiva natura dell’illecito), la Corte – secondo il modello inaugurato dalla sentenza n. 1150 del 1988 (relatore Mengoni) per l’articolo 68 – individua ora, anche per l’articolo 96, la sede propria per dirimere la controversia nel giudizio per conflitto di attribuzioni: un ricorso così motivato, quindi, non soffrirebbe di inammissibilità, perché attiene a competenze che trovano il loro fondamento in norme di rango costituzionale (il che prevale sul fatto che si tratti anche di un mezzo di impugnazione della giurisdizione improprio, rispetto a quelli interni al giudizio). Non solo: in un colpo solo, la Corte costituzionale ripercorre anche l’ulteriore (impervio) sentiero della giurisprudenza sulle immunità parlamentari, costituito dalle cosiddette “sentenze Sgarbi” (nn. 10 ed 11 del 2000): l’eventuale ricorso delle Camere contro la mancata qualificazione di ministerialità comporterebbe l’ingresso, da parte della Corte costituzionale, nel merito della questione (che sarebbe risolta secondo il criterio del “rapporto oggettivo e strumentale con l’esercizio delle funzioni”, utilizzabile per la delimitazione della categoria dei reati ministeriali, già enunciato dalla Corte e conforme a quanto risultante dalla giurisprudenza di legittimità: v. Cass. Pen., Sez. unite, 1 agosto 1994, n. 14, e Sez. VI, 30 luglio 1998, n. 8854).
Qui abbiamo la prima sorpresa: mentre la sentenza n. 88 entra, effettivamente, nel merito del reato contestato a Clemente Mastella e pianamente ne esclude la ministerialità (“la vicenda che il Senato della Repubblica ha posto all’attenzione di questa Corte ha infatti per oggetto reati che l’autorità giudiziaria ha ritenuto immediatamente privi di carattere funzionale, poiché commessi dal ministro nella qualità di segretario di un partito politico“), nella sentenza n. 87 la Corte non entra neppure in tale merito. Certo, tutta l’Italia aveva inteso che – sollevando il conflitto – la Camera dei deputati (nella sua maggioranza deliberativa) affermava che il Presidente del consiglio pro tempore versasse in condizione di scriminante putativa in ordine al reato di concussione, perché la signora Karima al Marhoug lo aveva tratto in inganno circa la sua parentela con un Capo di Stato estero; certo, proprio con questo argomento un mese prima dell’elevazione del conflitto la Camera (sempre a stretta maggioranza) aveva restituito gli atti di una richiesta di perquisizione alla magistratura richiedente milanese (Documento IV, n. 13-bis-A), nell’assunto della ministerialità del reato; certo, nella dichiarazione di voto finale del gruppo PdL alla Camera, il 5 aprile 2011, proprio a quel Documento l’oratore aveva fatto riferimento, per motivare il suo voto. Ma dinanzi alla Corte costituzionale la difesa della Camera s’è sorprendentemente limitata al minimo petitum che atteneva al quesito di diritto; ciò ha consentito alla Corte di sfilarsi elegantemente dal pronunciarsi, in ordine alla veste precisa in cui il Presidente del consiglio pro tempore parlava, nella celebre telefonata al capo di gabinetto della questura di Milano.
Alle ragioni della necessaria corrispondenza tra chiesto e pronunciato si aggiungono – nelle due sentenze – altre interessanti accortezze, che esaltano il ruolo del Parlamento nel giudizio: ove “il procedimento per reato ministeriale non sia mai stato iniziato, nonostante ne prescrivessero l’attivazione gli elementi acquisiti anche a seguito dell’attività investigativa svolta dal Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero dal ministro, la Camera competente potrà parimenti rivolgersi alla giurisdizione costituzionale, per difendere l’attribuzione a deliberare sull’autorizzazione a procedere. Questa Corte, in tali casi, sarà chiamata a decidere, con inevitabile riferimento al carattere del reato, in forza di tutte le risultanze istruttorie poste a disposizione dalle parti del conflitto (…) È dunque nello svolgimento della vita parlamentare e nella disciplina del rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo che si rinviene la via ufficiale di interessamento alla fattispecie da parte delle Camere, cui i soggetti interessati – e ciò anche al fine di consentire loro l’esercizio del diritto di difesa – ben possono direttamente rivolgersi per informarle degli accadimenti e porle nelle condizioni di sollevare conflitto innanzi a questa Corte”.
Benché molta parte di questi accorgimenti non pare coprire la situazione dell’inquisito dopo la cessazione del mandato (o addirittura dopo la fine della legislatura, nella quale quel rapporto fiduciario era stato instaurato), si potrebbero inferirne interessanti conseguenze: ad esempio, la consegna alla Presidenza della Camera delle investigazioni difensive compiute nell’interesse dell’indagato, ai fini di argomentare la proponibilità del conflitto, non dovrebbe (più) assumere valenza di antigiuridicità (ad es. per la sua interferenza con la disciplina a tutela della privacy). A regola, ciò varrebbe anche de iure condendo, se dovesse essere approvato l’articolo 1 comma 27 lettera d) del disegno di legge Atto Camera n. 1415-C (che introdurrebbe nel codice penale, come art. 617-septies, un’apposita previsione incriminatrice che sanziona l’accesso abusivo ad atti del procedimento penale).
Certo, si tratta di un argomento speso per confutare la preoccupazione secondo la quale, in difetto dell’azione del tribunale dei ministri, non sarebbe dato modo né al Parlamento, né alla Corte di accertare con cognizione il carattere del reato; ma, nei fatti, una volta dato il colpo al cerchio (con l’inesistenza dell’obbligo dell’autorità giudiziaria di informare la Camera competente della pendenza del procedimento comune), la Corte non poteva non dare un colpo alla botte. Ciò è avvenuto garantendo al Parlamento, non solo formalmente, la possibilità di porre in discussione “un eventuale erroneo esercizio delle proprie attribuzioni da parte del potere giudiziario che, eventualmente, abbia impedito alla Camera competente ai sensi di tale ultima norma della Costituzione di deliberare sull’autorizzazione a procedere”.
Si tratta di un modus procedendi che si riverbera sull‘altra pretesa delle Camere, quella secondo cui i giudici procedenti sarebbero tenuti (dal principio di leale collaborazione tra poteri) ad informare comunque la Camera competente che un ministro è soggetto a procedimento penale, in modo da consentirle di “drizzare le antenne” ai fini dell’eventuale ricorso alla Corte. Anche qui la pretesa – flebile dell’intervento del Senato che invocava «il profilo dello sgarbo istituzionale», forte nel ricorso della Camera che invocava i «basilari canoni di ragionevolezza ed idoneità allo scopo che a mente dell’art. 3 Cost. presiedono all’interpretazione della legge» – è rintuzzata dalla Corte con argomenti solidissimi: essi partono dall’impossibilità di inserire in via pretoria un obbligo di informazione privo di copertura normativa, per addivenire alla considerazione secondo cui è “normale che ogni potere dello Stato agisca sul presupposto della conformità della propria condotta al principio di legalità costituzionale, sicché non si vede a che titolo, nel contempo, gli si debba fare obbligo, in forza della Costituzione, di prospettare ad altro potere l’ipotesi, negata in premessa, della incompatibilità costituzionale di tale condotta, in quanto contraria al riparto delle competenze”. Ma qui, ancora, la Corte scorge un valore – sottostante alla doglianza delle due Camere – meritevole di approfondimento.
Respinta l’invocazione del principio di leale collaborazione come fonte di un obbligo da affermare in via pretoria, la Corte precisa che “per consentire alla Camera competente di maturare un giudizio basato sulle risultanze istruttorie disponibili, l’autorità giudiziaria procedente è tenuta ad osservare una condotta ispirata a leale collaborazione, quando alla stessa si sia rivolto l’organo parlamentare che, venuto a conoscenza dei fatti, non sia stato in grado di escluderne con certezza la ministerialità”. Tale valore non può ergersi fino a legittimare l’informativa alle Camere nelle forme proposte dal ricorso, poiché esse non soddisfano l’esigenza che il rapporto tra poteri si ispiri comunque a criteri di proporzionato contemperamento delle rispettive competenze: ad imporle occorrerebbe una norma costituzionale (“Se, infatti, la Costituzione imponesse una simile condotta, essa andrebbe comunque osservata dall’autorità giudiziaria”). Ma l’esigenza è meritevole, per cui una norma di legge ordinaria potrebbe intervenire per risolvere i “problemi tecnici di coordinamento, e comunque di bilanciamento con altri interessi dotati di rilevanza costituzionale, che richiederebbero un articolato intervento legislativo, con particolare riferimento alla tutela della segretezza delle indagini, nell’interesse della giustizia e dello stesso Presidente del Consiglio dei ministri che ne è oggetto”. Qui emerge la seconda sorpresa.
Le sentenze nn. 87 ed 88 del 2012, ai §§ 7, hanno ricollegato la questione della leale collaborazione, tra i poteri dello Stato, con l’ambito della legislazione ordinaria in materia immunitaria: se essa è “non costituzionalmente vincolata”, può però rispondere ad “un’esigenza di coordinamento e di collaborazione fra l’esercizio della funzione giurisdizionale e l’area di competenza di altro organo supremo … rimesse alla non irragionevole discrezionalità del legislatore ordinario, il cui mancato esercizio comporta «la mera applicazione delle generali disposizioni processuali» (sentenza n. 149 del 2007)”. Benché la citazione si riferisca ad una controversia di insindacabilità (articolo 68 primo comma Cost.), essa calza a pennello per un altro ambito immunitario, tuttora assai controverso: quello delle intercettazioni di parlamentari. Com’è noto, a partire dalla sentenza n. 390 del 2007 l’articolo 6 della legge n. 140 del 2003 è sopravvissuto, soltanto per quanto riguarda l’utilizzo di intercettazioni di parlamentari nei confronti dei medesimi parlamentari; la norma è invece stata caducata per gli utilizzi di intercettazioni nei confronti soltanto di terzi, per cui essi sono liberamente disponibili dal magistrato senza necessità di chiedere alcuna autorizzazione.
Per l’utilizzazione nei confronti dei parlamentari, la sentenza n. 390 ha “sospeso il giudizio”, perché non era nel petitum della questione sottopostale. La non casualità dell’intercettazione, però, per la Corte è un vizio – di elusione della guarentigia sancita dall’articolo 68, terzo comma Cost. – che trova rimedio nel processo (travolgendo gli atti assunti utilizzando le intercettazioni illegittimamente effettuate nella consapevolezza della natura di parlamentare dell’interlocutore, e senza aver chiesto preventivamente l’autorizzazione di cui all’articolo 4 della legge n. 140), ovvero, al più, in sede di conflitto di attribuzioni. L’autorizzazione ex articolo 6 non è invece uno strumento idoneo a tale scopo, perché non è pensabile che una concessione dell’autorizzazione possa sanare il vizio di elusione della guarentigia operato intercettando consapevolmente il parlamentare. Sulla costituzionalità della parte residua dell’articolo 6, la Corte ha sin qui rifiutato di pronunciarsi, ravvisando in tutte le ordinanze di rimessione il difetto (o l’omessa motivazione) del requisito della rilevanza: esse infatti violavano tutte il meccanismo procedimentale individuato dalla Corte (ordinanze nn. 113 e 114 del 2010 e n. 171 del 2011). In compenso, in sede di conflitto (sentenza n. 188/2010) la stessa Corte ha sancito che la richiesta dell’autorità giudiziaria procedente dovesse essere provvista di un sufficiente apparato motivazionale, anche in riferimento all’avere esperito le soluzioni di ricerca della prova alternative ragionevolmente ipotizzabili: è stato quindi respinto un conflitto contro il Senato, che aveva invocato a propria difesa proprio il principio di leale collaborazione tra poteri dello Stato.
Effettivamente, anche la sentenza 390/2007, escluso “che la disciplina censurata possa considerarsi “costituzionalmente imposta” dall’art. 68, terzo comma, Cost.”, si domandò se la stessa potesse ritenersi comunque “costituzionalmente consentita” (§ 5.5). Se ora si arriva a “qualificare” la leale collaborazione come fonte di previsioni processuali di mero rango ordinario, non doverose ma consentite, la procedura dell’articolo 6 potrebbe essere funzionale a soddisfare un’esigenza meramente informativa della Camera competente. In altri termini, la Camera competente – acclarato che un’intercettazione non è causale – non dovrebbe negare l’autorizzazione, bensì sollevare conflitto di attribuzioni nei confronti della magistratura procedente per elusione dell’articolo 68 terzo comma Cost., in ragione dell’asserita non casualità dell’intercettazione. È lì che lo strumento vigente, nel diritto positivo, potrebbe essere non esteso (come indebitamente cercavano di fare le Camere, dilatando l’obbligo di informativa dell’archiviazione sistematica del tribunale dei ministri), bensì compresso: in prospettiva, cioè, l’intervento della Corte costituzionale sulla legittimità dell’articolo 6 della legge n. 140 potrebbe caducare l’autorizzazione e “degradare” la norma a mero obbligo di informativa (per mettere la Camera competente in condizione di valutare se sollevare conflitto), semmai corredato degli accorgimenti procedimentali idonei a garantire i valori equiordinati enunciati in rapporto alla giurisdizionalità della materia.
Le due “sentenze gemelle” dell’aprile 2012 potevano limitarsi ad una puntigliosa riaffermazione delle ragioni della Giurisdizione, rispetto a pretese immunitarie eccessive, anomale e frutto di una dilatazione che non è più nelle cose (e non lo era, quanto meno, dal 1989, ben prima quindi della revisione costituzionale del 1993). Invece, nella loro complessa stesura, le pronunce sui casi Berlusconi e Mastella hanno assunto una valenza “di sistema”, per cogliere appieno la quale ci vorranno ancora alcuni anni: il principio consacrato con la bocciatura del “lodo Alfano” (secondo cui non vi è immunità senza una norma costituzionale fondante) è stato declinato da un lato individuando gli ambiti rimessi alla legge ordinaria “di attuazione”, dall’altro distinguendo il concorso parlamentare nella qualificazione giuridica del fatto (comma primo dell’articolo 68) dal mero contributo sub-procedimentale all’esercizio tutto giudiziario delle funzioni di cui all’articolo 102 Cost. (tutto il resto). Su tutto, giganteggia il ruolo che la Corte costituzionale riserva a se stessa, come giudice dei conflitti di attribuzione (né più né meno di come sempre più avviene in tema di segreto di Stato): un ruolo nel quale la leale collaborazione tra i poteri assume i connotati imposti dal principio di parità delle armi tra le parti, in quel peculiare giudizio di cognizione del fatto che – sempre più – vede Parlamento e Giurisdizione ricorrere all’arbitrato di palazzo della Consulta.
Corte Costituzionale, sentenza 87 del 12 aprile 2012, valutazione dei reati ministeriali, conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, processo Berlusconi, caso Ruby
Corte Costituzionale, sentenza 88 del 12 aprile 2012, valutazione dei reati ministeriali, conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, inchiesta Mastella