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Immunità parlamentare: i limiti alla licenza di diffamare

Deputato e gentiluomo

22 Febbraio 2013 di  Maurizio Fumo

La prerogativa dell'insindacabilità non può mai trasformarsi in un privilegio personale, quale sarebbe una immunità dalla giurisdizione conseguente alla mera qualità di parlamentare.

Deputato e gentiluomo
Con due ordinanze “gemelle” (nn. 13 e 14 del 6.2.2013) la Corte costituzionale ha dichiarato ammissibile il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, sollevato dall’Autorità giudiziaria nei confronti del Parlamento e relativo (tanto per cambiare) alla portata, ai limiti e al contenuto della insindacabilità degli “onorevoli” (art. 68 Cost. e art 3 comma quarto della legge 20.6.2003 n. 140).

In un caso, un senatore aveva espresso giudizi non proprio lusinghieri nei confronti del capo e dei sostituti dell’Ufficio di Procura di Palermo; nell’altro, un deputato aveva tenuto condotta analoga nei confronti dei componenti di una sezione del Tribunale del riesame di Napoli.
I PM palermitani, accusati dal senatore, autore di un libro (“Lo sbirro e lo Stato”), di aver scatenato, per motivi non proprio nobili, un’offensiva giudiziaria, volta a screditare, “con dolosa faziosità”, i vertici del ROS dei Carabinieri, avevano querelato il parlamentare.
I giudici napoletani, per parte loro, ai quali il deputato addebitava l’evasione di un pericoloso camorrista, la cui custodia cautelare era stata disposta, per motivi di salute, non in carcere, ma in casa di cura, avevano scelto -viceversa- l’azione civile, ritenendosi diffamati, in quanto nei loro confronti, non solo era stata formulata la accusa di “irresponsabilità”, ma, sia pure con modalità dubitative, quella di illiceità (e dunque, in sintesi, di collusione).

Instauratisi i relativi giudizi, si era poi verificato “il blocco” conseguente alla pronunzia di insindacabilità, emanata dalle rispettive Camere e, a tal punto, le Autorità giudiziarie procedenti (il Tribunale di Roma, in un caso, la Corte di cassazione, nell’altro), hanno sollevato, come premesso, conflitto di attribuzione, ritenendo che non ricorressero i presupposti per la predetta pronunzia.

Le ordinanze 13 (estensore P. Grossi) e 14 (estensore M.R. Morelli) – leggibili integralmente nei documenti correlati a questo articolo - deliberate senza contraddittorio (come previsto dalla legge 11.3.1953 n. 87), evitando ovviamente di entrare nel merito, hanno ritenuto ammissibili i ricorsi per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, osservando che: a) sotto il profilo soggettivo, scontata la legittimazione delle Camere parlamentari, entrambi gli organi giurisdizionali sono competenti a “dichiarare la volontà” del potere cui appartengono (in quanto, proprio perché giurisdizionali, essi sono in posizione di indipendenza, costituzionalmente garantita); b) sotto il profilo oggettivo, la doglianza attiene alla lesione della sfera di attribuzione del potere giudiziario, in conseguenza dell’esercizio (ritenuto illegittimo da parte dei ricorrenti, per mancanza dei presupposti di legge) del potere spettante al Parlamento di dichiarare la insindacabilità delle opinioni espresse dai suoi componenti.
Fin qui la nuda cronaca.

Vale però la pena di chiedersi perché, con così elevata frequenza, la Corte costituzionale è chiamata a dirimere conflitti di attribuzione tra parlamentari “verbalmente incontinenti” e organi giudiziari, che chiedono di poter valutare le eventuali condotte diffamatorie.

Una efficace chiave di lettura possiamo ricavarla dalla (psico)analisi dei contenuti (e delle forme) della legge 140 del 2003, avente a oggetto “Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione, nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato”.
Al nuovo dettato normativo il legislatore giunge faticosamente e dopo vari tentativi, contrassegnati anche dalla mal celata volontà di estendere la sfera di immunità dei parlamentari e di paralizzare i procedimenti che li vedono imputati. Naturalmente, il desiderio (e il tentativo) di eliminare in radice la possibilità di proporre conflitti di attribuzione tra Camere e magistratura è naufragato inevitabilmente contro lo scoglio dell’art. 134 Cost., ma l’intenzione di “forzare i confini” tracciati dall’art 68 della nostra Carta fondamentale, facendo ricorso alla legislazione ordinaria, è manifesta e riconoscibile.

Il testo della norma finalmente approvata (dopo i numerosi decreti-legge, succedutisi dal 1993 al 2003) non riesce invero a nascondere la velleitaria pretesa di estendere la sfera della insindacabilità oltre i confini tracciati dalla giurisprudenza costituzionale, che aveva interpretato e applicato il ricordato art. 68 (cfr. sentenze Corte cost. nn.10 e 11/2000, e le susseguenti: nn. 56, 58, 82, 320, 321, 420/2000, n. 289/2001, nn. 207, 257, 421/2002, n. 120/2004, oltre a quelle, più recenti, esplicitamente citate nelle due ordinanze “gemelle”: 134, 171, 410 e, da ultimo, 301/2010).

Sintomo evidente del desiderio di immunità/impunità è (rectius: era) il tenore dell’art. 1 che pretendeva di introdurre la “improcessabilità dei presidenti” (della Repubblica, delle Camere, del Consiglio dei ministri, della Corte costituzionale), norma che, come è noto, è stata dichiarata incostituzionale con sent. n. 24/2004 (singolare sorte per una disposizione con la quale ci si propone di attuare principi costituzionali!).
Le restanti norme di tale legge (giudicate compatibili dalla Corte, perché interpretabili -e purché interpretate- secundum Constitutionem, cfr. sent. 120/2004), si prestano comunque a una lettura “maliziosa”.
Così l’art. 3 indica, nei commi dal secondo all’ottavo, la procedura -già individuata dalla sentenza costituzionale n. 1150/1988- per opporre la insindacabilità parlamentare, ma non reca traccia della possibilità di sollevare conflitto di attribuzione; lo stesso articolo, al comma primo, pretendendo di far salva la “espressione di voto comunque formulata”, sembra voler comprendere (a dispetto di quanto sarà poi ritenuto nella sentenza n. 249/2006) anche le espressioni turpi e triviali.
Non a caso, d’altra parte, proprio tale articolo fu subito aggredito sul piano della sua compatibilità costituzionale, perché sospettato di avere indebitamente ampliato, con la sua formulazione testuale (“ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di critica e denuncia politica, connessa alla funzione parlamentare, espletata anche fuori dal Parlamento”), i limiti della insindacabilità garantiti dall’art. 68 Cost. In altre parole, sembrò che l’immunità fosse stata “personalizzata” e ricollegata allo status di parlamentare in quanto tale, piuttosto che alla funzione dallo stesso espletata (in fin dei conti, come acutamente fu notato da molti, la connessione funzionale sembrava essere stata prevista dalla legge di attuazione, non tanto con l’attività parlamentare, quanto con l’attività del parlamentare, uti singulus, con una sorta di previsione ad hominem della prerogativa).

Al proposito, il contrasto venne individuato dai giudici ordinari, che avevano sollevato la questione di costituzionalità, oltre che con gli artt. 3 e 24 Cost., anche con l’art. 117, comma primo, che subordina la legislazione statale ai vincoli derivanti dalla sovraordinata normativa internazionale (e, nel caso di specie, all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, recepito con la legge 4.8.1955 n. 848).
In effetti, a una prima lettura (e volendo indulgere, appunto, a una interpretazione “psico-dietrologica”), sembrerebbe che la previsione di cui al primo comma dell’art. 3 della legge 140 del 2003 voglia proprio superare i limiti individuati dalla giurisprudenza costituzionale (in particolare, le ricordate sentenze 10 e 11 del 2000), in un’ottica apertamente revanscista, la quale ha caratterizzato e continua -a quanto pare- a caratterizzare, la attività di produzione legislativa degli ultimi decenni, atteso che il ceto politico sembra ritenere di dover reagire a quelle che considera insidiose (per sé stesso) iniziative dalla magistratura.

La legge in questione, in un tentativo di offrire una sorta di copertura totale all’operato del parlamentare, prima indulge in un’elencazione prolissa e puntigliosa delle attività da “immunizzare”, quindi, timorosa di non averle ricomprese tutte (o forse rendendosi conto -finalmente- di non avere a che fare con un numerus clausus), fa riferimento a “ogni altro atto parlamentare”, nel tentativo -riconoscibilmente destinato al fallimento- di togliere qualsiasi spazio interpretativo alla giurisprudenza.
In realtà, non può farsi a meno di rilevare come ricorra ossessivamente il termine “ogni” (“per ogni altro atto parlamentare (…) per ogni altra attività di ispezione, divulgazione, di critica (…) connessa alla funzione parlamentare, espletata anche al di fuori del Parlamento, ecc.”), nell’evidente tentativo di coprire qualsiasi (ogni) condotta del soggetto-parlamentare.

Ebbene, da questa confortante (ma illusoria) sensazione di “insindacabilità a prescindere” sembra non essersi liberata gran parte dei nostri parlamentari, i quali continuano ad essere convinti di poter parlare e sparlare, al riparo dello scudo della Camera di appartenenza. Evidentemente, solo considerando tamquam non esset la (consolidata) giurisprudenza costituzionale, si può perseverare in tali atteggiamenti.
Ora: non sappiamo se si tratti di orgoglio di categoria (qualcuno, però, parlerebbe di arroganza di casta), oppure di genuina ignoranza, sta di fatto che il fenomeno sussiste e perdura e la Corte è sommersa da conflitti di attribuzione da “incontinenza verbale” dei parlamentari.

Al proposito, è appena il caso di ricordare che la Consulta, con la già ricordata sentenza interpretativa di rigetto n. 120/2004, facendo salvo il dettato dell’art. 3 della legge n. 140 del 2003, ha affermato, in particolare, che le attività di ispezione, divulgazione, critica e denunzia politica non rappresentano un quid pluris rispetto ai principi dell’art. 68 Cost. e, dunque, non costituiscono un’ipotesi di indebito allargamento della garanzia di insindacabilità apprestata dalla norma costituzionale. Il fatto che dette attività non si concretizzino in atti “tipici” parlamentari non ne elimina la loro rilevanza, sempre che, tuttavia, sussista nesso funzionale tra il ruolo pubblico rivestito dal deputato o dal senatore e la dichiarazione rilasciata, sia pure in maniera atipica e in sede non parlamentare.
In realtà, è proprio sulla base di una ben sedimentata giurisprudenza, che il Giudice delle leggi può giungere alla ricordata sentenza interpretativa di rigetto, che i nostri parlamentari, evidentemente, non hanno letto con la dovuta attenzione.
Più volte, infatti, la Corte ha ribadito (e ne fa cenno anche nelle recenti ordinanze nn. 13 e 14) che non è certo sufficiente, perché sia ritenuto sussistente il nesso funzionale, la semplice comunanza di argomenti tra le dichiarazioni intra e quelle extra moenia, né basta la riconducibilità di tali ultime dichiarazioni a un medesimo contesto politico. La dichiarazione deve essere espressione di attività parlamentare e questo comporta, non solo, identità contenutistica, ma anche priorità temporale delle dichiarazioni “interne” su quelle “esterne” (con l’impossibilità, quindi, di scaltre “sanatorie” ex post).
Ma, se, con la Corte, si sostiene che le norme introdotte dalla legge di attuazione dell’art. 68 Cost. nulla hanno innovato rispetto alle direttrici dettate con le numerose -e precedenti- sentenze della Consulta (alla cui luce dunque le “nuove” norme devono esser lette), il fatto che nell’art. 3, dopo un elenco più o meno completo di attività parlamentari ipotizzabili, si faccia riferimento a “ogni altra attività” eventualmente posta in essere anche “fuori dal Parlamento”, non può –per quel che si è detto- valere, pur essendo questa una formula “aperta”, ad allargare i confini della insindacabilità parlamentare, oltre quelli già tracciati dal Giudice delle leggi.
Il meccanismo e i limiti di applicabilità della pregiudizialità parlamentare rimangono, quindi, sostanzialmente invariati.
Insomma, nonostante la nuova e più ampia formulazione lessicale (e le aspettative di chi la ebbe a proporre o ad approvare), la disposizione legislativa può considerarsi di mera attuazione e cioè finalizzata a rendere immediatamente e direttamente operativo, sul piano processuale, il disposto dell’art. 68 primo comma Cost.

Il principio, a quanto pare, è difficile da assimilare (ovvero: la limitazione è difficile da accettare) da parte dei parlamentari, ma l’indicazione ermeneutica è inequivoca: nulla è sostanzialmente cambiato; la precedente giurisprudenza sul nesso funzionale conserva tutta la sua validità: la nuova norma, quale che fosse il propositum in mente retentum di chi la approntata e licenziata, rende semplicemente esplicito il contenuto dell’art. 68 Cost., elencando alcuni atti “di funzione” e lasciando all’interprete il compito di individuare l’eventuale sussistenza del legame con la attività parlamentare.
Dunque, se si fa riferimento alla costante lettura che di tali norme ha dato la Corte costituzionale, si giunge agevolmente alla conclusione che non vi è altra interpretazione possibile, al di fuori di quella che vuole sia tutelata la funzione politica del parlamentare, non la persona dell’ “onorevole”; in realtà, solo in tale ottica ha senso il criterio ermeneutico che pretende la ricerca del “nesso funzionale” tra attività parlamentare e dichiarazione (denigratoria) extra moenia.

Cosa certa è che, anche nella vigenza della legge di attuazione dell’art. 68 Cost., continuano a non esser scriminati, come si è premesso, gli insulti, le invettive gratuite, le ingiurie (dito medio incluso), con il corollario (cfr. sent. nn. 137/2001 e 270/2002) per il quale, ad es., gli atti di aggressione fisica non possono, meno che mai, essere ritenuti “immuni”.
Anche la giurisprudenza di legittimità, d’altra parte, è giunta alle medesime conclusioni; così è stato ritenuto (Cass. Sez. prima, sent. n. 1600, 2.12.2004/20.1.2005, ric. PC in proc. Bossi, Rv 230779) che l'art. 3, comma primo, della legge 20.6.2003 n. 140, dando attuazione alla disciplina applicativa dell'art. 68 della Costituzione, altro non fa che esplicitare –appunto- senza ampliarlo, il contenuto della tutela accordata al parlamentare, limitata alle opinioni espresse o agli atti compiuti, che presentino un chiaro nesso funzionale con il concreto esercizio delle funzioni parlamentari, pur se svolte in forme non tipiche e/o extra moenia.

La Suprema corte, dunque, recependo i principi enunciati dalla Consulta (in particolare: dalla sentenza n. 120/2004), ha sottolineato che la prerogativa dell'insindacabilità non può mai trasformarsi in un privilegio personale, quale sarebbe una immunità dalla giurisdizione conseguente alla mera qualità di parlamentare, e che solo il nesso funzionale consente di discernere le opinioni del parlamentare, riconducibili alla libera manifestazione del pensiero, garantita a ogni cittadino nei limiti generali della libertà di espressione, da quelle che riguardano strettamente l'esercizio della funzione parlamentare.

E dunque: la linea di confine tra la tutela dell’autonomia e della libertà delle Camere (e, a tal fine, della libertà dei loro componenti), da un lato, e la tutela di diritti e interessi costituzionalmente protetti, suscettibili di esser lesi dalla attività parlamentare, dall’altro, è fissata attraverso la delimitazione “funzionale” dell’ambito della prerogativa, senza la quale, l’applicazione della prerogativa stessa si trasformerebbe in privilegio personale, con conseguente distorsione del principio di eguaglianza e parità di opportunità fra cittadini nella dialettica politica.

L’adozione del criterio del nesso funzionale consente semplicemente di “scavalcare” il parametro meramente spaziale (e pertanto di estendere eventualmente la immunità alle dichiarazioni rese extra moenia), ma l’esternazione deve comunque essere espressione di attività parlamentare; e ciò postula un rapporto di vera e propria identificabilità tra dichiarazione esterna e condotta istituzionale del parlamentare e si risolve -in ultima analisi- nella possibilità di diffondere extra moenia dichiarazioni, contenuti, tesi, proposte, valutazioni e giudizi, già espressi nell’ambito dell’Organo parlamentare (o delle cc.dd. sedi “paraparlamentari”, es. i “gruppi”).
Deve trattarsi, dunque, di una vera e propria proiezione all’esterno di quanto avvenuto nel chiuso dell’aula.

Ebbene, nel caso affrontato nell’ordinanza n. 14 del 6.2.2013, la Camera dei deputati aveva sostenuto che il suo membro aveva reso le dichiarazioni sui componenti del collegio giudicante napoletano, nell’ambito “di iniziative parlamentari di sindacato ispettivo [scil. sull’operato della magistratura]…che lo stesso deputato aveva preannunciato”, ma la Corte di cassazione rimettente aveva fatto notare che dette iniziative non erano state dettagliatamente indicate, rimanendo in tal modo incerto lo stesso an della pretesa immunitaria. Aggiungiamo noi, peraltro, che una iniziativa “preannunciata” è, evidentemente, una iniziativa ancora non messa in atto, con la conseguenza che verrebbe a mancare il requisito della priorità della condotta parlamentare, rispetto alla condotta tenuta extra moenia.
Nel caso dell’ordinanza n. 13, secondo il ricorrente (il Tribunale di Roma), il nesso tra le dichiarazioni parlamentari e la tesi illustrata nel libro sarebbe sostanzialmente inesistente, in quanto, da un lato, è intercorso un lasso di tempo troppo ampio (dal 2003 al 2008), dall’altro, la (remota) iniziativa parlamentare ebbe a oggetto la proposta di istituzione di una Commissione di inchiesta sul fenomeno del “pentitismo”, mentre le accuse rivolte alla Procura palermitana riguardano una presunta persecuzione giudiziaria in danno di alcuni appartenenti al ROS.
Se le cose stanno così, ci sembra di poter dire che, già a un primo esame, si deve affermare che il nesso funzionale non è assolutamente ipotizzabile, né in un caso, né nell’altro.
Oltretutto, i magistrati di Palermo e quelli di Napoli sono stati accusati di comportamenti che, se rispondenti al vero, integrerebbero vere e proprie fattispecie di reato.
Non si tratta, allora, della manifestazione di pensiero politico; si tratta di addebiti penalmente rilevanti. E dunque, facendo inevitabilmente ricorso a uno schema logico rudimentale, ma -ci sembra- non erroneo, si deve giungere a una stringente conclusione.
Se i fatti addebitati agli inquirenti palermitani e ai giudicanti partenopei sono veri (e se, si intende, il deputato e il senatore sono in grado di indicare prove o indizi già disponibili, ovvero precisi accertamenti da compiere), dovrà attivarsi la competente Autorità giudiziaria e i magistrati accusati dai parlamentari dovranno essere inquisiti e, se del caso, giudicati e condannati; se, viceversa, le accuse non rispondono al vero e gli accusatori sono di ciò consapevoli, non si può escludere che essi debbano rispondere di calunnia, oltre che di diffamazione. Infatti, pur non trattandosi di formale denunzia diretta alla Autorità giudiziaria o ad autorità che ad essa abbia obbligo di riferire, la notizia è stata diffusa intenzionalmente attraverso i media (TV, giornali ecc.) e dunque, si deve ritenere che “i diffusori” fossero ben consapevoli che le competenti Procure della Repubblica ne sarebbero venute a conoscenza. Va ricordato, al proposito, che parte della dottrina ritiene che, quando la notizia sia adeguatamente “mediatizzata” (vale a dire immessa su mezzi di comunicazione di grande diffusione), la calunnia sia ipotizzabile, atteso che la Autorità giudiziaria e quella di polizia istituzionalmente monitorano le notizie offerte dagli organi di informazione. D’altra parte, ciò che rileva è unicamente la idoneità della condotta dell’agente a determinare l’inizio di un procedimento penale, tanto che, come è noto, il delitto di cui all’art. 368 cp può assumere la forma anche della c.d. “calunnia reale” (simulazione di tracce di reato in danno di un innocente: cfr. Cass. Sez. sesta, sent. n. 1072, 3.2.1990/30.1.1991, ric. PG in proc. Postiglione, Rv 186397); non è dunque necessaria una denunzia in senso formale, ma è sufficiente che siano portate a conoscenza della Autorità giudiziaria circostanze idonee a indicare taluno come responsabile di un fatto costituente reato, che, in realtà, non ha commesso (cfr. Cass. Sez. sesta, sent. n. 9088, 25.3.1995/25.8.1995, ric. Castaldi, Rv 202290).
In questo caso, dunque (sicil. se, accanto alla ipotesi di diffamazione, ricorra quella di calunnia), non più di insindacabilità si dovrebbe parlare, ma di (aspirazione alla) impunità, aspirazione certamente non nobile e comunque non più praticabile, alla luce del vigente impianto costituzionale, essendo stato dell’art. 68 Cost. riformato a opera della legge costituzionale 29.10.1993 n. 3.
In realtà, dai “rappresentati” ci si attenderebbe una condotta comunicativa più responsabile e più consapevole: in una parola, più corretta.
Approfittare delle proprie prerogative, per ingaggiare duelli verbali con persone non egualmente “garantite”, oltre a essere un gesto, certamente, poco elegante, è anche, sostanzialmente, una manifestazione di profonda vigliaccheria.
Pretendere di ampliare in maniera potenzialmente illimitata l’ambito di operatività della immunità collegata alla formulazione di giudizi “pesanti” comporta, infatti, come è ovvio, parallelamente, la compressione della tutela delle persone, oggetto degli strali dei parlamentari; le “vittime” si vengono così a trovare in una situazione di obiettiva subordinazione, che, se va oltre i limiti di ragionevolezza, le trasforma da cittadini in sudditi, esposti a ogni sorta di contumelia, proveniente da un ceto di intoccabili.
Il che, tutto sommato, contrasta con lo stesso fondamento del diritto di critica, che, tendenzialmente, presuppone la collocazione del criticante e del criticato su di un piano di sostanziale parità, perché, se è vero che non può esservi democrazia senza critica, appare ovvio che non possa esservi critica senza sostanziale eguaglianza.
Per altro (e per la precisione), va ricordato che non di mero diritto di critica si tratta (e quindi di una causa di giustificazione, che esclude il carattere della antigiuridicità), ma di una funzionale causa di non punibilità, la cui operatività, a maggior ragione, va rigidamente limitata.
Proprio perché particolarmente garantito e titolare di una sorta di “licenza di offendere”, il deputato o il sentore dovrebbe utilizzare in limiti ristrettissimi tale facoltà, ancorandola saldamente –appunto- a comprovate esigenze funzionali della sua carica.
E ciò anche in ossequio alla lettera e allo spirito dell’art. 54 Cost., che impone a chi è investito di funzioni pubbliche di adempiere il suo munus “con disciplina e onore”.
Insomma, l’identikit del parlamentare dovrebbe coincidere, si sarebbe detto un tempo, con quello di un perfetto gentiluomo, capace di autocontrollo, selfrestraint e bon ton.
Risum teneatis, amici?
Maurizio Fumo
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Maurizio Fumo
Maurizio Fumo
Informazioni sull'autore

Consigliere della Corte di cassazione e componente delle Sezioni Unite. Ha sempre operato nel settore penale, tanto giudicante, quanto requirente: è stato pretore a Torino, componente del collegio giudicante, giudice istruttore, quindi sostituto procuratore nella DDA a Napoli.  Ha prestato servizio, dal 1999 al 2002, presso l'Ufficio del Massimario della Corte di cassazione; ha diretto due uffici ministeriali in quello che oggi si chiama Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria (all'epoca: Istituti di prevenzione e pena). E' stato collaboratore di alcune riviste giuridiche (Diritto e Giustizia, Diritto e Formazione, Archivio penale). E' autore di due monografie: sulla legislazione premiale, con particolare riferimento al fenomeno del "pentitismo". e sulla diffamazione (La diffamazione mediatica, Utet Giuridica, 2012). Suoi articoli sono pubblicati su Critica liberale, Cassazione penale, Indice penale, Rivista di polizia e nel testo collettaneo "Le voci della laicità".

Ha presieduto la Commissione del concorso per magistrato ordinario svoltosi tra il 2008 ed il 2010

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