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Le radici culturali della corruzione

11 Giugno 2012 di  Maurizio Fumo

Davvero c’è chi si oppone, in Parlamento, ad una severa disciplina di repressione della corruzione? E’ da chiedersi come mai il fenomeno dilaghi e connoti negativamente (anche sulla stampa straniera) l’immagine dell’Italia.

Le radici culturali della corruzione
La legge sulla corruzione (rectius: la legge per modificare l’attuale assetto normativo in tema di prevenzione/repressione di condotte corruttive) è “in cottura” da un bel po’ di tempo.
Il rischio che ne venga fuori un prodotto non proprio “al dente” è, a nostro parere, ormai, alquanto elevato.
Eppure, i media, ricordandoci puntualmente che il tasso di corruzione in Italia è tra i più alti tra i cc.dd. paesi avanzati, hanno suscitato uno stato d’animo, che appare corretto riportare più alla suspense, che alla attesa.

Ma davvero c’è chi si oppone, in Parlamento, ad una severa disciplina di repressione della corruzione e perché?
E poi: è veramente possibile che una nuova e (forse, ma forse no) più severa legge ponga freno a tale scandaloso fenomeno?
Vale la pena, come al solito, di partire da dati concreti, vale a dire dalle norme in vigore.

Il codice penale si occupa del problema nel libro secondo, titolo secondo: delitti contro la P.A. e prevede articolate forme di repressione del fenomeno, che possiamo, lato sensu, chiamare corruttivo.
Abbiamo: il peculato (art. 314, pena reclusione da 3 a 10 anni), la concussione (art. 317, pena reclusione da 4 a 12 anni), la corruzione per atto di ufficio (art. 318, con le sue varianti di corruzione antecedente: pena reclusione da 6 mesi a 3 anni, e susseguente: pena reclusione fino a 1 anno), la corruzione per atti contrari ai doveri di ufficio (art. 319, pena reclusione da 2 a 5 anni), la estensione dei predetti meccanismi incriminatori al settore comunitario (art. 322 bis), la corruzione in atti giudiziari (art. 319 ter, pena reclusione da 3 a 8 anni, con le forme aggravate con pena della reclusione da 4 a 12 e da 6 a 20 anni), la corruzione di persona incaricata di pubblico servizio e la istigazione alla corruzione (artt. 320 e 322, punite, per c.d. per relationem), l’abuso di ufficio (art. 323, pena reclusione da 6 mesi a 3 anni), il rifiuto di atti di ufficio (art. 328, pena reclusione da 6 mesi a 2 anni).
Si tratta di uno strumentario che non sembra inadeguato, ma che –anzi- appare idoneo ad affrontare, non solo la corruzione in senso stretto, ma anche i fenomeni anticipatori della stessa e le sue conseguenze.
Infatti, posto che la corruzione può essere definita ”incitamento, mediante promessa di denaro o di altri benefici, a commettere azione disonesta, venendo meno ai doveri del proprio ufficio” (Gabrielli, Grande dizionario illustrato della lingua italiana), appare evidente che il legislatore penale ha inteso sanzionare severamente ogni comportamento meno che corretto dei detentori del potere, punendo, non solo, chi non fa quel che deve, ma anche chi, dopo avere agito correttamente, accetta, tuttavia, una ricompensa da parte del soggetto che (legittimamente) ha tratto beneficio dal suo operato.
E allora è da chiedersi come mai il fenomeno dilaghi e connoti negativamente (anche sulla stampa straniera) l’immagine dell’Italia.
La risposta, probabilmente, va ricercata nella concezione del potere che, nel nostro Paese, i più coltivano.

Conviene allora esaminare separatamente tale concezione, sul versante di chi detiene il potere e su quello di chi è destinatario degli atti di potere (e, dunque, secondo una particolare accezione, lo “subisce”).
Non ci sembra improprio sostenere che non pochi tra i detentori del potere (pubblico), più che funzionari, si considerino sacerdoti.
La differenza è evidente.
Il funzionario svolge, appunto, una funzione, compie atti destinati a fornire un servizio, attribuisce una dimensione strumentale alla porzione di potere che è stato delegato a esercitare; egli è consapevole di essere depositario pro tempore della possibilità di imporre comportamenti, applicare sanzioni, concedere autorizzazioni, certificare fatti ecc.
Il sacerdote, viceversa, “celebra” il potere, si sente depositario predeterminato (e a tempo, tendenzialmente, indeterminato) dello stesso. Pensa a sé stesso come intermediario tra il potere e i cittadini, tra autorità e popolo. Ma l’intermediario è, inevitabilmente, anche un mediatore, uno che agisce aliquo dato, aliquo retento e che, nella sfera degli arcana imperii, delle inconoscibili liturgie del potere, decide egli stesso –e insindacabilmente- quali riconoscimenti (sociali, monetari, relazionali) gli competono. L’esercizio del potere, allora, non è –anche- un dovere, ma una prerogativa, per la quale è naturale accettare offerte e compensi.

Il sacerdote è a contatto col mistero, ha il compito di volgarizzarlo, per renderlo fruibile per i fedeli; ma, naturalmente, non tutto è conoscibile, non tutto è ostensibile, non tutti sono (ritenuti) in grado di essere messi a parte di quanto si decide e si fa “nei palazzi”.
E’ ovvio che un tipo antropologico di tal fatta, non solo non vuole sopportare controlli, ma neanche può ammettere critiche.
Speculare a questa figura umana è quella del suddito, vale a dire colui che si pone in condizione di subordinazione gerarchica “a prescindere”. La gerarchia non è da lui intesa come un fatto, anche in questo caso, funzionale (i processi decisionali ed esecutivi necessitano di decisori e di esecutori, che operano osservando e applicando norme pre-date), ma come un dato di fatto, cui è inutile e dannoso opporsi.

In un ordinamento (che si proclama) democratico, ciò è possibile –naturalmente- solo se si procede a una rimozione mentale del meccanismo attributivo del potere; ma proprio questo è un suddito: un castrato culturale, una persona che vuol dimenticare che è la delega il fondamento del potere pubblico e che il delegato deve rispondere al delegante.
E tuttavia, a ben vedere, questo è solo un flatus vocis (chiacchiera per le finte convention dei partiti), in un Paese che ancora non distingue bene il favore dal diritto, la graziosa elargizione dalla doverosa prestazione di servizio, la generosa provvidenza dal sussidio maturato secundum legem.
Per riprendere la metafora (ma non troppo) religiosa, dal detentore del potere si attende la grazia (se non proprio il miracolo); e dunque è anche logico, poi, che ci si sdebiti con gli ex voto e con le offerte alla divinità e ai suoi sacerdoti.
Avere “santi in paradiso”, d’altra parte, è espressione comune per indicare che si conoscono persone influenti negli ambienti che contano.
Religione e potere, insomma, rappresentano (hanno sempre rappresentato) un binomio pericolosissimo; un binomio che consente di amministrare in nome di un principio imperscrutabile e, quindi, esercitando una autorità incontrollabile, perché attribuita (tendenzialmente sine die) a una casta sacerdotale.
Ed è dunque in una concezione non-laica del potere che, a nostro parere, si annida il nucleo centrale (e, ad oggi, non scalfito) della corruzione, intesa in senso ampio.
Non sembri esagerato quanto appena scritto.

Non possiamo infatti dimenticare che “i sacerdoti” sono arroccati nel cuore stesso del sistema di potere (che si proclama) democratico. I partiti sono strutture niente affatto trasparenti e la selezione della classe politica, oggi più di prima, avviene per cooptazione, piuttosto che per competizione tra gli aspiranti e scelta da parte dei cittadini.
Se i partiti devono “concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale” (Cost. art. 49), è mai possibile che essi stessi si atteggino come strutture associative nelle quali la democrazia interna è un optional?
Eppure c’è stato chi, in dottrina, ha sostenuto che ciò sia perfettamente lecito, perché il “metodo democratico” va rispettato fuori, non dentro i partiti. Come ciò si concili con l’art. 18 della Carta fondamentale, però, a noi risulta poco chiaro, anche perché, oltretutto, lo stesso art. 49, se lo si rilegge con attenzione, attribuisce ai cittadini il diritto di concorrere a determinare la politica nazionale, non certo ai partiti, che di tale azione dovrebbero essere lo strumento.
Ma la “laicizzazione” dei partiti non è (non sarebbe) l’unico antidoto contro la natura ieratica dell’esercizio del potere; occorre “laicizzare”, cioè rendere effettivamente conoscibile e sindacabile anche l’operato della P.A.
Il pubblico amministratore-sacerdote è un attore protagonista sul palcoscenico delle corruzione.
E per togliere sacralità al suo ruolo (e dunque opacità al suo operato) non vi è, a nostro parere, altro rimedio che quello di rendere conoscibili i criteri, le procedure, i passaggi e gli snodi che scandiscono il suo operato.
La trasparenza della P.A. contribuisce ad alzare il tasso effettivo di democrazia.

A fronte del Freedom of information act degli USA (e di altre normative equivalenti, presenti in alcuni paesi europei), il nostro diritto di accesso agli atti sembra essere ancora poca cosa. Nel nostro Paese, infatti, la normativa generale di riferimento (l. n. 241/1990 e ss. mm. e ii.) prevede che la richiesta di accesso (vale a dire: la possibilità di vedere “le carte”) può essere accolta solo se sussista un interesse diretto del singolo. Invero la legge riconosce il diritto di accesso anche in capo ai portatori di interessi pubblici o diffusi e, con riferimento al diritto di accesso agli atti e documenti degli enti locali, lo riconosce a prescindere dalle titolarità di una posizione giuridica soggettiva differenziata. Ciò che, in definitiva, sarebbe sottratto all’accesso è l’interesse di mero fatto, la pura curiosità e le istanze tese ad un controllo generalizzato dell’attività amministrativa.
Dunque: non è previsto che, attraverso di essa, possa essere esercitato da parte dei cives un controllo sull’operato della P.A. Nella prassi il diritto di accesso stenta ad affermarsi come strumento di controllo democratico, complice una normativa non sempre chiara e coerente e una giurisprudenza spesso contraddittoria, che ha ingenerato la convinzione –non del tutto fondata- che l’istanza volta all’accesso non possa trovare accoglimento se l’istante non dimostra la esistenza di un “collegamento diretto” con un suo personale interesse, qualificato giuridicamente. Ne consegue che l'accesso agli atti amministrativi viene esercitato da coloro nella cui sfera giuridica i predetti atti determinino conseguenze rilevabili.

L’accesso, vale a dire, è diffusamente considerato meramente strumentale, perché “l’accedente” possa eventualmente utilizzare l’atto ottenuto o visionato per tutelare una sua ben determinata posizione soggettiva e nulla ha a che vedere con il controllo che la polis può (deve?) esercitare sull’operato di chi la amministra.
La legislazione in materia –dalle leggi nn. 142 e 241 del 1990 in poi- ha, invero, affermato, in linea di principio, il proposito di trasparenza della attività amministrativa e di “tracciabilità” dei procedimenti, ma, per ora, si tratta di poco più di una lodevole manifestazione di intenti.
In nord Europa e negli USA, al contrario, il diritto all'accesso è inteso come garantito a chiunque -indipendentemente da ogni specifico interesse- e diventa, per tal via, un vero e proprio strumento di controllo dell'attività amministrativa e di partecipazione dei cittadini ai meccanismi decisionali.
Non dunque un controllo volto a tutela (solo) del nostro particulare (in una logica di contrapposizione tra suddito e sovrano), ma una attività di supervisione esercitata dagli amministrati-deleganti sull’amministratore-delegato.

Ma tale diversa impostazione presuppone non tanto modifiche normative ma, innanzitutto, consapevolezza dei propri diritti-doveri, ed anche una seria volontà di esercitarli, anche rischiando lo scontro con temibili (e vendicativi) centri di effettivo potere.
E allora non prendiamoci in giro: i sacerdoti (e i ciarlatani) prosperano dove ci sono masse di fedeli pronti a servirli, riverirli, adularli, per avere in cambio minuti vantaggi.
Fin quando ci atteggeremo come fedeli-sudditi, alimenteremo la corruzione amministrativa e politica, ma, come ha detto, alcuni secoli fa, qualcuno che di politica si intendeva parecchio, “un popolo dove in tutto è entrata la corruzione, non può, non che picciol tempo, ma punto vivere libero”.
Maurizio Fumo
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Maurizio Fumo
Maurizio Fumo
Informazioni sull'autore

Consigliere della Corte di cassazione e componente delle Sezioni Unite. Ha sempre operato nel settore penale, tanto giudicante, quanto requirente: è stato pretore a Torino, componente del collegio giudicante, giudice istruttore, quindi sostituto procuratore nella DDA a Napoli.  Ha prestato servizio, dal 1999 al 2002, presso l'Ufficio del Massimario della Corte di cassazione; ha diretto due uffici ministeriali in quello che oggi si chiama Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria (all'epoca: Istituti di prevenzione e pena). E' stato collaboratore di alcune riviste giuridiche (Diritto e Giustizia, Diritto e Formazione, Archivio penale). E' autore di due monografie: sulla legislazione premiale, con particolare riferimento al fenomeno del "pentitismo". e sulla diffamazione (La diffamazione mediatica, Utet Giuridica, 2012). Suoi articoli sono pubblicati su Critica liberale, Cassazione penale, Indice penale, Rivista di polizia e nel testo collettaneo "Le voci della laicità".

Ha presieduto la Commissione del concorso per magistrato ordinario svoltosi tra il 2008 ed il 2010

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