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Danno erariale e responsabilità contabile

Il danno all’immagine della Pa: di chi è la colpa, chi paga davvero

29 Gennaio 2013 di  Francesca Cangelli

La funzione della Corte dei Conti e i limiti della responsabilità dopo l’approvazione nel 2009 del Lodo Bernardo che impedisce ai magistrati contabili di intervenire d’ufficio e prima di una sentenza penale di condanna.

Il danno all’immagine della Pa: di chi è la colpa, chi paga davvero
Che oggi la considerazione della pubblica amministrazione sia “ai minimi storici” è affermazione che non può essere confutata, né meriterebbe particolari specificazioni. Ruberie, corruzione, abusi, mala gestio ci consegnano una pubblica amministrazione che l’immaginario collettivo costruisce – nella più indulgente delle ipotesi – come un’accolita di incapaci e fannulloni o – peggio – di furbetti o di veri e propri malfattori.

La pubblica amministrazione nel suo complesso gode, dunque, di una pessima reputazione e vani sembrano i (poco convinti e demagogici) tentativi di “moralizzare” l’attività di cura degli interessi pubblici attraverso l’introduzione di nuove norme “anticorruzione”.
Con minore rilievo mediatico – se si eccettuano talune occasioni di cui si dirà – una funzione deterrente, probabilmente più efficace delle sanzioni penali, è svolta attraverso le condanne irrogate dalla Corte dei conti al risarcimento dei danni per la lesione dell’immagine della pubblica amministrazione, derivanti da azioni di responsabilità nei confronti di pubblici dipendenti o amministratori che, con il loro comportamento hanno compromesso la reputazione e l’immagine dell’amministrazione di appartenenza.

Il tema del danno all’immagine della pubblica amministrazione rappresenta una delle “nuove frontiere” del danno erariale, espressione tradizionalmente utilizzata per indicare il danno alle casse dello Stato, cagionato dal comportamento di amministratori e dipendenti pubblici. Da tale originaria concezione il danno erariale si è, nel tempo, evoluto in una duplice direzione, determinando una cospicua e progressiva estensione delle ipotesi di responsabilità: da un lato, si è ampliato il novero dei soggetti che possono essere chiamati a rispondere per tali danni, dall’altro, si sono moltiplicate le fattispecie di danno.
Tale evoluzione può evidentemente considerarsi la risposta dell’ordinamento alla diffusa e sempre più variegata mala gestio della “cosa pubblica” da parte di amministratori e dipendenti pubblici, che – ormai – temono maggiormente una condanna a risarcire i danni, che un processo penale indebolito da indegne riforme e dall’esito incerto e, comunque, non più percepito dai più come disonorante, ma quasi come un necessario elemento curricolare.

Sotto il primo profilo, l’evoluzione dell’organizzazione amministrativa ha imposto di superare l’originaria concezione che consentiva di configurare una responsabilità per danno erariale solo in capo ai cc.dd. agenti contabili, impiegati o funzionari pubblici (allora statali) che avevano “maneggio di denaro o di altri valori dello Stato”.
Il passaggio da un’amministrazione accentrata e fortemente gerarchizzata ad una amministrazione policentrica e multiforme ha, nel tempo, imposto l’adeguamento dei profili di responsabilità per danno erariale: dapprima facendo riferimento alla responsabilità nascente da violazioni degli obblighi derivanti dal rapporto di servizio (a prescindere dal “maneggio di denaro pubblico”; poi dilatando il concetto di rapporto di servizio fino a comprendere qualsivoglia “rapporto di appartenenza lato sensu” ad una data pubblica amministrazione (Corte dei Conti, SS.RR., 21 febbraio 1972, n. 128).
In altri termini, spiega anche più di recente la Corte costituzionale, “la responsabilità amministrativa non richiede necessariamente l’esistenza di un rapporto di impiego o la qualità di dipendente, ma il semplice inserimento nell’organizzazione della pubblica amministrazione con lo svolgimento di funzioni proprie della stessa amministrazione” (Corte cost., n. 340/2001).

Come noto, una delle principali ragioni che ha inesorabilmente costretto a dilatare l’area della responsabilità è rappresentata dai processi di privatizzazione/esternalizzazione, che comportano che sempre più spesso funzioni pubbliche siano svolte da soggetti privati. L’obiettivo sotteso a tale tendenza era “sfruttare” la naturale efficienza del mercato per una miglior cura degli interessi pubblici, ma il risultato è stato fallimentare: i privati hanno sovente “sfruttato” le risorse pubbliche nei modi più vari e a loro esclusivo beneficio.

In tal modo, il novero dei soggetti che possono essere riconosciuti responsabili si è ampliato notevolmente, sino a comprendere tutti i soggetti che dispongano direttamente o indirettamente di risorse pubbliche. Così, accanto ai dipendenti e ai funzionari pubblici professionali o onorari, sono stati chiamati a rispondere per danno erariale sindaci, consulenti o esperti con competenza generale, gestori di ricevitorie del lotto o di agenzie di pratiche automobilistiche per la gestione del danaro da riversare nelle casse dello Stato, società incaricate della verifica dell’utilizzo dei fondi per le zone terremotate, medici e farmacisti e ipotesi similari, non di rado venute alla ribalta delle cronache.

Il secondo profilo di estensione dell’area della responsabilità ha riguardato la introduzione di nuove fattispecie di danno, conducendo, appunto, alla configurazione della responsabilità per danno all’immagine della pubblica amministrazione.
La originaria prospettiva “ragionieristica” del danno erariale, parametrato ai soli elementi patrimoniali e finanziari, ha fatto posto ad una concezione che comprende ipotesi di danno più ampie e variegate, tanto che la stessa espressione “danno erariale” appare impropria e riduttiva, dovendosi oggi più correttamente parlare di danno pubblico o danno alla comunità (P. Maddalena).

Si è, in altri termini, passati dalla considerazione della mera diminuzione finanziaria o patrimoniale in senso stretto, come variazione aritmetica negativa delle poste contabili, alla più ampia prospettiva di tutela degli interessi pubblici generali. Ne è un chiaro esempio il danno ambientale, oggi pacificamente risarcibile – a prescindere dalla dimostrata perdita finanziaria e contabile nel bilancio dell’ente pubblico – come danno patrimoniale cagionato all’ambiente, inteso come bene immobile immateriale unitario, condizionante la qualità della vita della collettività di riferimento (L. Mercati).

Tale evoluzione ha posto le basi giuridiche per giungere a considerare risarcibile il danno all’immagine della pubblica amministrazione.
Se, infatti, si considera il danno erariale come uno strumento che è volto a coprire la diminuzione o il mancato incremento delle utilità suscettibili di apprezzamento economico, di cui fruisce la collettività, ecco che l’immagine della pubblica amministrazione diviene un bene da tutelare, quando essa sia lesa da condotte infedeli dei pubblici amministratori. Le condotte illecite tenute da tali soggetti minano gravemente la fiducia degli amministrati, ingenerando il (purtroppo fondato) convincimento che si tratti del “normale” modo di agire della pubblica amministrazione.
“La lesione all’immagine è un effetto diretto e immediato dell’accertamento dell’abuso della pubblica funzione” e determina “secondo comune esperienza, un deterioramento del rapporto di fiducia tra la cittadinanza e l’istituzione pubblica, la quale viene percepita come entità non affidabile, talvolta finanche nemica, finita nelle mani di soggetti dediti a perseguire soltanto illeciti interessi particolari” (Corte dei conti, sez. II, 26 gennaio 2004, n. 27).

Orbene, se la lesione appare evidentemente rilevante e meritevole di tutela, più problematico è il profilo legato alla determinazione della qualità e quantità del danno risarcibile.
Immediata evidenza assume la distinzione tra danno patrimoniale e non patrimoniale: il primo riguarderebbe la spesa necessaria al ripristino della identità giuridica pubblica, il secondo è legato alla diminuzione del prestigio e della onorabilità della persona giuridica pubblica, in parallelo con la tutela riconosciuta agli omologhi diritti fondamentali della persona fisica.
Per la determinazione del danno patrimoniale il parametro è rappresentato dalle risorse economiche impiegate o da impiegare per il ripristino dell’immagine della pubblica amministrazione e assume rilievo – ovviamente – anche il clamore mediatico che si determina a seguito della divulgazione delle notizie riguardanti gli illeciti commessi nell’ambito della pubblica amministrazione. Quanto maggiore è la rilevanza data alla vicenda dagli organi di informazione, tanto maggiore dovrà essere l’entità del danno risarcibile (Corte dei conti, SS.RR., 23 aprile 2003, n. 10).
Nel quadro dei danni patrimoniali si colloca il c.d. danno da tangente (autonoma voce di danno collegata al danno all’immagine), costruito come un danno patrimoniale diretto, nel senso che il diffuso sistema tangentizio ha fatto sì che la “mazzetta” sia divenuta per l’imprenditore che opera con le pubbliche amministrazioni una specifica voce di costo, malamente occultata tra le pieghe dei dati economici dell’operazione e ”scaricata” sull’amministrazione e, quindi, sulla collettività. In tali casi il danno può essere agevolmente calcolato in via presuntiva in una somma almeno pari a quella che si dimostri essere stata versata al funzionario infedele.

Per il danno non patrimoniale, da determinarsi in via equitativa, è sufficiente “un mero accertamento della lesione dell’immagine dell’ente inteso come valore in sé, il quale può subire un offuscamento nella collettività, nazionale o internazionale” (V. Tenore), a seguito di condotte illecite di pubblici amministratori. E gli elementi per la determinazione equitativa del danno sono, tra gli altri, gravità e modalità di realizzazione dell’illecito, reiterazione della condotta, ruolo e qualifica dell’autore dell’illecito, entità e natura del profitto ottenuto.
Per tale ultimo elemento potrebbe essere in astratto condiviso l’orientamento secondo il quale la lesione del prestigio di un’amministrazione è tanto maggiore, quanto più esigua è la somma per la quale i suoi componenti siano venuti meno ai loro doveri (Corte dei conti, SS.RR., n. 10/2003). L’affermazione merita un chiarimento. La logica di tale orientamento è facilmente intuibile: “vendersi” per 30 denari, cioè svendere la propria funzione pubblica per una cifra trascurabile, se non irrisoria, vuol dire “tenere a vile” il proprio ruolo e, dunque, il prestigio stesso della amministrazione. È un dato sintomatico di quanto il soggetto sia lontano da quei parametri (disciplina e onore) che l’art 54 Cost. vuole (vorrebbe) che informassero la condotta dei cittadini cui sono affidate pubbliche funzioni.
Ma, dal punto di vista della “politica repressiva”, comporta conseguenze paradossali, risolvendosi nell’invito a “rubare di più e meglio” per…fare onore alla PA.

Quale che fosse la sua complessiva configurazione, il danno all’immagine rappresentava uno strumento potente ed efficace a fronte delle plurime e multiformi aggressioni alla identità giuridica pubblica perpetrate da pubblici amministratori, spesso dotati di notevole visibilità, con gravi ricadute anche nel contesto internazionale.

Com’era prevedibile ed in perfetta coerenza con le numerose “riforme legislative dell’impunità” (R. Caridà) il legislatore è intervenuto a limitare fortemente il sindacato contabile in materia di danno all’immagine (D.L. 78/2009, conv. in L. 102/2009 e ss. mm. e ii.), subordinandolo ad una serie di stringenti condizioni:
1) - emanazione di una sentenza penale di condanna divenuta irrevocabile;
2) - qualifica di dipendente di amministrazioni pubbliche o enti a prevalente partecipazione pubblica;
3) - la condanna deve riguardare un delitto contro la pubblica amministrazione previsto dal capo I del titolo II del codice penale;
4) - l’impulso alla Procura contabile può scaturire soltanto dalla comunicazione della sentenza da parte del PM del processo penale.
Si tratta del famigerato Lodo Bernardo, che ha, come noto, ricevuto l’avallo della Corte costituzionale (ord. n. 286/2011) ed è stato costruito per garantire l’impunità per illeciti per i quali non si pervenga a sentenza penale di condanna (e, comunque, sino a quando essa non pervenga), superando il consolidato orientamento in base al quale il danno poteva riconoscersi pur in assenza dell’accertamento di un fatto come reato, ma in presenza di condotte gravemente trasgressive dei più elementari doveri di fedeltà di ogni pubblico agente (Cass. SS.UU., 27 settembre 2006, n. 20886). Del pari impuniti restano gli illeciti posti in essere da soggetti che non rivestono la qualifica formale di dipendente pubblico e, quindi, tra l’altro, in generale, dai “politici” e che riguardino delitti diversi da quelli contro la pubblica amministrazione e, quindi, ad esempio, va esente da responsabilità chi dichiara falsamente alla pubblica autorità che una determinata persona sia parente di un capo di Stato estero. Il Lodo, infine, preclude alla Procura contabile di procedere d’ufficio.
Quell’arma faticosamente affilata dalla giurisprudenza per difendere l’immagine e il prestigio della pubblica amministrazione viene, quindi, drasticamente depotenziata dal legislatore.
Pur entro i nuovi e più angusti confini si continuano, tuttavia, a configurare ipotesi di responsabilità per danno all’immagine della pubblica amministrazione, dato l’allarmante rilievo quantitativo degli episodi di malaffare, per cui si impongono alcune ulteriori e conclusive riflessioni.
Si può affermare che vi sia ormai una sostanziale uniformità di orientamenti in ordine alla configurazione e alla quantificazione del danno all’immagine della pubblica amministrazione rientrante nella giurisdizione contabile (Corte dei conti SS.RR., sentenza n. 1/2011), anche alla luce delle pronunce della giurisprudenza delle Sezioni unite della Corte di cassazione (Sent. n. 26972 e n. 26975, 11 novembre 2008).

A fronte della reiterata lesione dell’immagine pubblica negli amministrati, o se si vuole nello Stato Comunità, si incrinano quei naturali sentimenti di affidamento e di “appartenenza” alle istituzioni. Il recupero di tali sentimenti e, con essi, il recupero dell’immagine pubblica assume un rilievo essenziale per la stessa esistenza della pubblica amministrazione e impone un penetrante intervento per ridurre, in via preventiva, ed eliminare, in via successiva, i danni conseguenti alla lesione della sua dignità e del suo prestigio. Il danno all’erario è evidente e, anche qualora non comporti una diminuzione patrimoniale diretta, è senza dubbio suscettibile di una valutazione patrimoniale, sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso (cfr. SS.UU. Cass., n. 5668/1997 e successivo consolidato indirizzo, per il quale si vedano, tra le tante, SS.UU. Cass., n. 744/1999; Id., n. 17078/2003; Id., n. 14990/2005; Id., n. 20886/2006; Id., n. 8098/2007). A tale proposito, pare definitivamente superato quell’indirizzo che limitava il danno risarcibile alle spese sostenute specificamente per il ripristino del bene giuridico leso. Esse, infatti, non esauriscono l’identità economico-patrimoniale del danno in parola, costituendo, esse, solo uno dei criteri per la sua quantificazione, che può avvenire facendo riferimento - si è precisato - oltre che alle spese di ripristino del prestigio leso già sostenute, anche a quelle ancora da sostenere (Corte dei conti, SS.RR., n. 10/2003).

In quella prospettiva l’ammontare del risarcimento rischiava di essere irrisorio, non solo per la difficoltà di documentare spese specificamente finalizzate al ripristino dell’immagine, ma soprattutto perché ci si poneva nell’ottica ristretta della perdita di immagine cagionata dall’ultimo di una serie di episodi di malaffare che, considerato isolatamente, non aveva prodotto altro effetto che quello di “confermare” un’immagine già gravemente compromessa.
La prospettiva deve essere diversa. L’immagine ed il prestigio della Pubblica amministrazione sono beni-valori coessenziali all’esercizio delle pubbliche funzioni. Ne consegue che l’esatta determinazione dei costi per il loro ripristino sfugge ad una precisa determinazione, potendosi sostenere che, teoricamente, qualsiasi spesa sostenuta dall’Amministrazione, in quanto funzionalizzata al buon andamento ed all’imparzialità, abbia perciò stesso concorso al mantenimento ed all’elevazione dell’immagine dell’Amministrazione medesima. D’altronde, anche qualora fossero individuabili spese specificamente rivolte alla riparazione dell’immagine pubblica (interesse oggi specificamente tutelato dalla L. n. 150/2000, recante “Disciplina delle attività di informazione e comunicazione delle pubbliche amministrazioni”), non può realisticamente ritenersi che esse siano di per sé sole sufficienti al ripristino dell’immagine stessa, dipendendo un tale ripristino da spese molto più consistenti, articolate e trasversali, anche di tipo promozionale.
Ma se questo è l’obiettivo che funge da parametro per la quantificazione del danno, è da chiedersi quale somma di danaro potrebbe essere oggi necessaria, più che sufficiente, a ridare fiducia ai consociati e a rilanciare il prestigio della pubblica amministrazione.

Da un lato, infatti, non può essere trascurato il fatto che un soggetto già screditato ha (solo) una residua parte di onore da tutelare; dall’altro, per ricalcare un trito (ma, non per questo, falso) luogo comune, si deve ricordare che, per noi italiani (a differenza che per i nostri cugini francesi), la società è più forte dello Stato. E, se ridare l’onore a uno Stato che lo ha perso è missione ardua, far rinascere il senso dell’onore in una communitas che, da tempo, lo ha smarrito è impresa titanica.
Il cammino è indubbiamente lungo e, sotto la guida di una classe politica che pensa, innanzitutto, ad autotutelarsi (come ha fatto con il “lodo” del quale si è sopra scritto), è anche incerto.
Francesca Cangelli
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Francesca Cangelli
Francesca Cangelli
Informazioni sull'autore
Professore associato confermato di Diritto amministrativo nell’Università degli Studi di Foggia. Insegna Diritto amministrativo, Diritto urbanistico e ambientale e Contabilità dello Stato e degli enti pubblici nel Dipartimento di Giurisprudenza dell’Ateneo foggiano.
Ha svolto attività di docenza e di ricerca presso numerosi Atenei italiani, presso la Faculty of Law dell’University College of London, e presso l’Institute of Advanced Legal Studies (IALS) di Londra, nonché presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Ha pubblicato monografie (Potere discrezionale e fattispecie consensuali, Giuffrè, 2004; Piani strategici e piani urbanistici. Metodi di governo del territorio a confronto, Giappichelli, 2012) e numerosi articoli e saggi in materia di procedimento amministrativo, accordi e contratti pubblici, giustizia amministrativa, diritto sportivo e diritto urbanistico.
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